Помимо
опротестования противоречащих
закону правовых актов, прокурор
наделён также правом обращения
с требованием о признании
таких актов недействительными в суд или
арбитражный суд. Направление прокурором
заявление в суд обычно производится в
тех случаях, когда у прокурора нет уверенности
в объективном, беспристрастном рассмотрении
его протеста органом, издавшим противоречащий
закону акт.32
Форма
протеста – письменная. Обязательными
реквизитами протеста являются: точное
название органа, в который приносится
протест, наименование правового акта,
который, по мнению прокурора, находится
в противоречии с законом (если противоречат
закону отдельные части акта – с их обязательным
выделением), конкретное перечисление,
со ссылкой на соответствующие положения
закона, оснований, которые свидетельствуют
о противоречии опротестовываемого правового
акта закону, четкое изложение требований
прокурора с указанием правовых норм,
регламентирующих процедуру принесения
и рассмотрения протеста. Срок в который
должен быть рассмотрен протест указывается
в его тексте.33
Эффективными
средствами устранения нарушений
закона является возбуждение уголовного
дела и производства об административном
правонарушении. Уголовное дело возбуждается
прокурором при наличии данных, указывающих
на наличие в имеющихся у него материалах
признаков состава преступления. Решение
о возбуждении уголовного дела оформляется
постановлением прокурора. Уголовное
дело, возбужденное прокурором, направляется
по подследственности органу расследования
преступлений для производства дознания
или предварительного следствия, либо
принимается к производству самим прокурором.
Производство
об административном правонарушении
прокурор возбуждает при наличии
достаточных данных, подтверждающих
совершение административного проступка.
При этом в обязательном порядке проверяется
отсутствие обстоятельств, препятствующих
привлечению к административной ответственности
в каждом конкретном случае, таких, как
не достижение лицом шестнадцатилетнего
возраста, истечение сроков, допускающих
наложение дисциплинарного взыскания,
наличие состоявшегося по тому же факту
решения и др. О возбуждении производства
об административном правонарушении прокурор
выносит постановление, которое направляется
для исполнения соответствующему органу,
в компетенцию которого входит применение
мер административной ответственности.
Прокурор
наделён правом требования привлечения
нарушавших закон лиц к иным
видам ответственности – материальной,
дисциплинарной. Требование прокурора
может быть оформлено постановлением.
Но, как правило, к такой форме реагирования
практика прокурорского надзора прибегает
сравнительно редко. Обычно оно реализуется
с помощью других актов прокурорского
реагирования.
Особым
видом полномочий прокурора является
право прокурора незамедлительно
освобождать лиц, незаконно подвергнутых
административному задержанию по решению
несудебных органов. Освобождение указанных
лиц производится на основании постановления
прокурора.34
Полномочием
прокурора, обеспечивающим решения
как задач устранения нарушения
закона, так и задач предупреждения
правонарушений, служит право внесение
представления об устранении нарушений
закона. Представление вносится в орган
или должностному лицу, компетенция которых
позволяет обеспечить принятие реальных
мер по устранению нарушений закона, их
причин и способствующих им условий.
Форма
представления – письменная. В
представлении указываются точное
наименование органа или дожностного
лица, которому вносится представление,
вид нарушений закона, по поводу которых
применяется данная форма прокурорского
реагирования, краткое, но хорошо аргументированное
изложение установленных прокурором фактов
нарушений закона и способствующих им
обстоятельств, требование прокурора
о принятии необходимых мер со ссылкой
на правовые нормы, регламентирующие порядок
внесения и рассмотрения представления.35
Правом
внесения представления наделены
прокурор и его заместитель.
Полномочия
прокурора по предупреждению
нарушений закона в «чистом
виде» представлены правом прокурора
объявлять предостережение о недопустимости
нарушения закона. Вместе с тем необходимо
иметь в виду, что определенный привентивный
заряд несут в себе все без исключения
полномочия прокурора.
Предостережение
объявляется прокурором при наличии
явной угрозы нарушения закона
должностным лицом. Форма предостережения
– письменная. В тексте документа
указывается должностное лицо, которому
объявляется предостережение, приводятся
сведения о готовящихся противоправных
действиях, разъясняются последствия
игнорирования предостережения, а также
содержания ответственности за нарушение
закона, о недопустимости которого предостерегается
должностное лицо. Предостережение как
акт прокурорского реагирования эффективно
используется для предотвращения возможных
нарушений закона в отношении большого
числа лиц – задержек заработной платы,
вовлечение рабочих в акции блокирования
транспортных магистралей и др.
За истекший год прокуроры
выявили около 170 тыс. нарушений социального
законодательства, что на 17% больше по
сравнению с показателями предыдущего
сравнимого периода, до 33760 (на 4%) выросло
число установленных прокурорами незаконных
правовых актов. При этом более 100 тыс.
нарушений приходится на трудовую сферу.
В последние годы резко возрос уровень
производственного травматизма и профессиональных
заболеваний. В 1999г. в результате аварий
на производстве погибли 5364 человека и
6855 получили тяжкие увечья. Возрастает
число нарушений прав потребителей, их
выявлено за год 7517. По материалам проверок,
прокурорами внесено более 2 тыс. представлений,
2640 человек привлечено к дисциплинарной,
материальной и административной ответственности,
возбуждено немало уголовных дел.36
Эта тревожная
статистика, анализ работы прокурорской
системы после введения в действие
нового Закона о прокуратуре
полностью подтвердили благотворность
курса на усиление прокурорского надзора.
Сама жизнь, положение с законностью в
стране свидетельствуют о несостоятельности
мнения о свёртывании общенадзорной функции
прокуратуры. Напротив, они указывают
на необходимость обогащения правозащитной
роли прокуратуры, дальнейшего укрепления
прокурорской системы как единого, централизованного
и многопрофильного механизма.
При этом
справедливо подчеркнуть, что процесс
формирования полноценной судебной
власти и создания дееспособного
прокурорского надзора должен
приобрести не изолированный, а
взаимосвязанный характер.
§3. Организация работы прокурора по надзору
за исполнением законов
Особенности прокурорского
надзора за исполнением законов предъявляют
высокие требования к его организации.
Работа прокурора на данном направлении
надзорной деятельности должна строится
таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры
находились все наиболее актуальные вопросы
обеспечения законности. Нужно, чтобы
работа по надзору осуществлялась на детально
продуманной долговременной стратегии
деятельности прокуратуры. Её организация
призвана обеспечивать всесторонний учёт
и использование результатов работы на
других направлениях общенадзорной деятельности
с охватом причинного комплекса условий
и обстоятельств, облегчивших совершение
правонарушений. Первоосновой надлежащей
организации работы служит закрепление
за данным участком надзорной деятельности
прокурорских работников, имеющих необходимую
профессиональную подготовку. Требования
к лицам, осуществляющим «общий» надзор,
отличаются повышенной пунктуальностью
и строгостью, а сами специалисты должны
обладать высокой общей и правовой культурой,
способностью самостоятельно принимать
правильные решения в любой надзорной
ситуации, быть коммуникабельными в общении
с людьми, уметь безукоризненно составлять
прокурорско-надзорные документы. В прокуратуре
городов, районов осуществление надзора
за исполнением законов возлагается на
помощника прокурора, работой которого
руководит заместитель прокурора либо
непосредственно прокурор.37 В прокуратурах субъектов
Российской Федерации, Генеральной прокуратуре
надзор за исполнением законов обеспечивается
силами соответствующих отделов, входящих
в состав подразделений по надзору за
исполнением законов и законностью правовых
актов.
Надлежащая организация работы
прокурора по надзору за исполнением
законов предполагает наличие высокого
уровня её профессионального обеспечения.
Все источники информации должны быть
взяты под контроль. Накопление сведений
о законодательстве, правонарушениях,
их причинах и способствующих им условиях
нужно осуществлять систематически и
с максимальной полнотой.
Непременным условием эффективной
организации прокурорского надзора
является квалифицированно поставленная
аналитическая работа в органах прокуратуры.
Использование результатов аналитической
работы важно для определения «болевых
точек» надзорной деятельности, требующих
первоочередного внимания, рационального
распределения кадров общенадзорников
по конкретным участкам работы, оценки
влияния прокурорско-надзорной практики
на реальное положение дел в области законности,
внесение в неё необходимых коррективов
и др.
Существенная роль здесь принадлежит
планированию. Оно должно быть
органической частью управления,
стиля работы всех звеньев
прокуратуры – от Генеральной
прокуратуры Российской Федерации
до районных (городских) прокуратур.
Приказом Генерального прокурора
Российской Федерации №89 от11 декабря1998г
предусмотрено планирование работы на
федеральном уровне по полугодиям и прокуратур
субъектов Российской Федерации. В прокуратурах
городов и районов планы обычно составляются
на менее длительный срок (месяц, три месяца).38 Задания плана, касающиеся
работы прокурора за исполнением законов,
формируются на основе информации о состоянии
законности на территории, на которую
распространяется надзорная деятельность
прокурора. Это не будет отступлением
от требований части второй ст.21 Закона
о прокуратуре, предписывающей проводить
проверки только на основании поступившей
в органы прокуратуры информации. Результаты
аналитической деятельности прокурора
– это так же поступающая в прокуратуру
информация, но прошедшая определённую
процедуру обработки, и поэтому они с полным
основанием могут быть отнесены к той
категории информации, которая служит
основанием производства прокурорской
проверки.
В
организационном плане важно
обеспечить оптимальные взаимоотношения
прокуратуры и контролирующих органов.
Использование возможностей контролирующих
органов способно существенно усилить
надзорный потенциал прокуратуры. В большинстве
случаев эти органы имеют гораздо большую
штатную численность при относительно
узкой контрольной специализации, позволяющей
иметь достаточно полное представление
о состоянии законности на контролируемых
объектах. Часть из них имеет солидную
техническую оснащенность. Всё это позволяет
контролирующим органом оперативно отслеживать
и фиксировать достаточно большой объём
информации, представляющей интерес для
прокуроров. Разумная опора на возможности
контролирующих органов несомненно повышает
эффективность прокурорского надзора.
Но взаимодействие недопустимо смешивать
с подменой ведомственных функций и правомочий.
Прокуратура – прежде всего универсальный
орган надзора за исполнением законов,
в том числе и органами контроля, их должностными
лицами. В силу данного обстоятельства
надзору, его усилению и совершенствованию
принадлежит приоритетное значение в
системе взаимоотношений прокуратуры
и контролирующих органов.
К
числу ключевых элементов организационного
обеспечения надзора за исполнением
законов относится работа по
организации производства конкретных
прокурорских проверок.
Проверки
различаются по масштабу исследуемых
вопросов, их содержанию, кругу проверяемых
объектов, длительностью охватываемых
проверками периодов, степени сложности
установления обстоятельств нарушений
закона, их оценки и др. Они могут быть
связанны с анализом практики исполнения
законов, охватывающих одну, две, три и
более правовых сфер (налогового, земельного,
таможенного, банковского законодательства,
законов о собственности и др.). Проверка
может быть ограничена изучением вопросов
исполнения законов одним каким-либо органом
или организацией, но может распространяться
на отдельные звенья той или иной системы
органов на систему органов в целом или
даже нескольких их групп (Министерства
финансов и т. п.). Охватываемые прокурорскими
проверками периоды редко превышают шестимесячный
срок, но в зависимости от решаемых задач
они могут иметь и большую продолжительность.39
Различаются
проверки также в зависимости
от исходных материалов, на основании
которых принимается решение по их производству.
Основная масса проверок относится к категории
проверок текущего характера. Поводом
для их проведения служит поступающая
в прокуратуру информация о фактах нарушения
закона. Такая информация содержится в
письмах, заявлениях и жалобах граждан,
актах проверок, проведённых контролирующими
органами, сообщения средств массовой
информации, письма руководителей коммерческих
и некоммерческих организаций и др.
Другой
вид проверок носит более масштабный
характер. Такого рода проверки
отражают своего рода стратегическую
линию в деятельности соответствующей
прокуратуры. Эти проверки заранее планируются.
Проводятся они, как правило, на основании
результатов анализа статистических данных,
иной информации о состоянии законности,
обобщения имеющихся в прокуратуре сведений,
материалов тематических проверок, осуществлённых
контролирующими органами.40 При этом учитывается актуальность
подлежащих решению проблем обеспечения
законности, исходя из особенностей конкретной
ситуации. На первоначальном этапе предпринятых
в России реформ ведущими направлении
в деятельности прокуроров выступили
надзор за исполнением законов о приватизации,
внешнеэкономической деятельности, земельной
реформе, об охране природы. В современной
обстановке сохраняет высокую активность
надзор за исполнением законов в сфере
экономических отношений, а именно – закона
о собственности, предпринимательской
деятельности, исполнения финансового,
таможенного, банковского, налогового,
антимонопольного законодательства и
др., социальной сфере.