Характер
прокурорского надзора как особого
самостоятельного вида государственной
деятельности указывает и на
такой ограничитель, как отсутствие
у прокурора административных
полномочий. Прокурор не вправе
и не должен принимать меры
по прямому устранению нарушений
закона. Его миссия заключается
в том, чтобы, выявив нарушения
закона, их причины и способствующие
им условия, поставить вопрос
об их устранении перед тем органом
или должностным лицом, в компетенцию
которых входит осуществление соответствующих
мер. Содержание конкретных мер и порядок
их реализации определяются данным органом
или лицом. Тем самым, с одной стороны,
достигается цель сохранения в подобных
ситуациях независимого положения прокурора,
а с другой – обеспечения профессионального
подхода к решению вопросов восстановления
законности.
§2. Полномочия прокурора по надзору
за исполнением законов
Характер
и диапазон полномочий прокурора
определяются спецификой задач надзора
за исполнением законов. Их развёрнутый
перечень содержится в ст.22 Закона о прокуратуре.
Традиционно полномочия прокурора по
надзору за исполнением закона принято
делить на три группы:
- полномочия по выявлению
нарушений закона, их причин и способствующих им условий;
- полномочия по устранению
нарушений закона;
- полномочия по предупреждению
нарушений закона;
Полномочия
по выявлению нарушений закона,
их причин и способствующих им
условий обеспечивают установление фактических
данных о событии правонарушения, способе
его совершения, лицах, ответственных
за его совершение, причиненном ими вреде,
о конкретных обстоятельствах, приведших
к совершению правонарушения. В зависимости
от источника информации, с помощью которой
производится выявление правонарушений,
различаются полномочия, ориентированные
на получение требуемых сведений: путём
непосредственного обнаружения прокурором
фактов противоправных действий (бездействия),
путём истребования и изучения необходимых
документов, путём получения информации
от физических лиц, а также путём использования
помощи специалистов.
Непосредственное
обнаружение прокурором фактов
противоправного поведения занимает существенное
место в практике надзора за исполнением
законов по многим его направлениям: надзора
за исполнением законов о приватизации,
земельной реформе, о собственности, о
предпринимательской деятельности и др.
Оно обеспечивается прежде всего правом
на беспрепятственный вход на территорию
и в помещения органов, надзор за исполнением
законов которыми осуществляет прокурор.
Прокурором движет не праздное любопытство,
а профессиональный долг, когда он принимает
решение посетить конкретную организацию,
предприятие, учреждение. Поэтому никаких
препятствий для реализации названого
права не может и не должно создаваться.
Для прохода на нужную территорию прокурору
достаточно предъявить служебное удостоверение.24 Это простая и очевидная
истина, однако не всеми лицами (в основном
к ним относятся бизнесмены, руководящие
работники некоторых федеральных органов
исполнительной власти, банков, коммерческих
структур) понимается надлежащим образом.
На прокуроров пытаются распространить
правила пропускного режима, требующие
предварительного согласования визита
представителя надзорной власти, заказа
пропуска и т.п. Причем в наше время, когда
в короткий срок были пересмотрены существовавшие
до этого нормы организации политической,
экономической, социальной сфер жизни
общества, многим чиновникам, «деловым
людям», такое положение представляется
нормальным. Нетрудно заметить, что в нём
изначально заложена идея неуважения
государственной власти, пренебрежение
к нормам права, на соблюдении которых
и держится порядок в любом государстве
мира.
Право
беспрепятственного входа заключает
в себе возможность посещения
прокурором нужного лица в
нужное время и место. Как говорилось
в своё время, лица прокурорского надзора
по своей должности должны быть «пропускаемы
во все помещения подведомственных им
учреждений». Право прокурора на беспрепятственный
вход на поднадзорные ему объекты не может
быть ограничено ведомственными и иными
нормативными актами. Такого рода нормативные
акты должны незамедлительно опротестовываться
соответствующими прокурорами.25
Информация,
которую получает прокурор на
объекте на основе своих непосредственных
наблюдений, может характеризовать
широкий круг вопросов обеспечения
законности. По состоянию средств
техники безопасности на производстве
может быть, например, составлена
практически исчерпывающая информация
о соблюдении законодательства об охране
труда. Обстановка производственных помещений
нередко красноречиво свидетельствует
об отношении руководителей коммерческих
организаций к требованиям законодательства
о качестве продукции. Складские помещения,
площадки хранения комплектующих изделий,
готовой продукции могут помочь составить
представление о соблюдении законодательства
об учётной дисциплине, финансах и др.
Личные
наблюдения прокурора, как правило,
дополняются документальными данными,
которые прокурор имеет возможность получить
благодаря предоставленному ему праву
доступа к документам и материалам. Не
случайно право беспрепятственного входа
на территории и в помещения поднадзорных
органов и право доступа к материалам
и документам предусмотрены в ч.1 ст.22 Закона
о прокуратуре. Изучение документов и
материалов на месте имеет такие преимущества,
как возможность получения необходимых
пояснений, справок от работников проверяемой
организации, возможность составления
данных, отраженных в документах, с фактическим
положением дел. Немаловажное значение
имеет элемент внезапности, который свойственен
обращению прокурора к документам непосредственно
на том объекте, где по имеющейся информации
совершаются правонарушения. Ознакомление
с документами может помочь прокурору
установить конкретные факты нарушений
закона и получить соответствующую доказательную
информацию, наметить пути, определить
формы и способы получения недостающих
данных.
Непосредственно
на месте прокурор обычно знакомится
с приказами по кадровым вопросам, решениями
органов управления и руководителей коммерческих
и некоммерческих организаций, актами
проверок, осуществленных контролирующими
органами, ведомственными нормативными
актами и др.
Истребование
и изучение необходимых документов,
материалов, статистических и иных
сведений в известной мере
перекликается с правом доступа
прокурора к документам и материалам.
Однако это самостоятельные полномочия
прокурора. Общим для них является то,
что в обоих случаях имеется ввиду работа
с документами. По всем другим признакам
они несут в себе существенные отличия.
Первое
отличие, которое бросается в
глаза, - подход прокурора к определению
совокупности документов, которая
ему позволит разобраться с
существом конкретного дела. В
первом случае эта совокупность,
как правило, определяется в общем,
неконкретизированном виде, поскольку
прокурор зачастую не имеет данных о том,
в каких конкретных документах содержится
нужная ему информация. Во втором случае
прокурор обращается к руководителям
и должностным лицам органов, организаций,
учреждений, надзор за исполнением законов
которыми он осуществляет, с требованием
предоставления ему точно обозначенного
перечня документов и материалов, с указанием
их выходных данных, реквизитов и прочих
индивидуализирующих признаков. Второе
отличие тесно связанно с первым, заключается
в различии задач, которые решаются путём
реализации рассматриваемых полномочий.
В первой ситуации задачи носят поисковый
характер: прокурору требуется максимально
оперативно обнаружить и зафиксировать
нужную информацию, а часто при этом также
предусмотреть и меры по обеспечению сохранности
соответствующей документации. Во втором
случае сведения о конкретных документах,
материалах в прокуратуре имеются, и путем
их истребования решается задача пополнения
информационной базы прокурорской проверки
недостающим компонентом. Далее. Рассматриваемые
полномочия, по общему правилу, отличаются
по объёму исследуемых документов, отличаются
и по своим результатам. Ознакомление
с документами непосредственно на месте,
где они хранятся, по сравнению с истребованием
документов и материалов в прокуратуру,
при прочих явных условиях, характеризуется
несомненно большим объёмом работы. В
связи с этим такое ознакомление с документами
непосредственно на объекте прокурорского
надзора нередко выступает одновременно
и как этап, предшествующий истребованию
прокурором документов и материалов. Что
касается результатов, к которым способна
привести реализация каждого из рассматриваемых
полномочий, то здесь следует иметь в виду,
что на основе выхода на место и осуществления
там работы с документами прокурор может
сразу, что называется, «раскрыть» правонарушение,
т.е. получить в полном объёме сведения,
которые позволяют сделать вывод о наличии
или отсутствии факта нарушения закона,
об обстоятельствах, способствовавших
правонарушению и др.26 Истребование документов
обычно на такие результаты не рассчитывает.
Это важнейшая, необходимая, по-настоящему
незаменимая, но тем не менее всё таки
одна из форм деятельности прокурора.
Соответственно и решаются с её помощью
задачи локального, ограниченного характера.
И, наконец, можно указать ещё на одно отличие:
имеются в виду основания применения каждого
из рассматриваемых полномочий. В первом
случае – это необходимость оперативного
получения нужной информации и эта необходимость
может быть обеспечена только работой
прокурора непосредственно на объекте,
где хранятся документы. Во втором случае
основанием служит выполнение заданий,
предусмотренных заблаговременно планами
прокурорских проверок, и каких-либо экстраординарных
условий, как это может быть характерно
для обеспечения незамедлительного изучения
документов, здесь не наблюдается.
По
требованию прокурора ему должны
быть представлены все документы,
которые необходимы для выявления
нарушений закона, их причин и
способствующих им условий. Уклонение
от представления прокурору документов
по каким бы то ни было предлогом недопустимо.27
На
практике тем не менее можно
встретиться с фактами отказа
направления прокурору документов
по той причине, что в них, скажем,
содержатся сведения, составляющие государственную
или коммерческую тайну. Это незаконно.
Наличие в документах сведений закрытого
характера обусловливает только обязанность
прокурора соблюдать соответствующие
правила работы с такими документами,
но отнюдь не может рассматриваться как
основание отклонения его требований.
Использование
помощи специалистов играет существенную
роль в обеспечении высокого
профессионального уровня работы
прокурора. Прокуроров – «общенадзорников»,
как правило, недобросовестные критики
часто стремятся обвинить в дилетантизме,
поверхностном отношении к решению связанных
с надзорной практикой вопросов.28 Аргументация здесь проста
и внешне кажется вполне убедительной:
имея дело с различными сферами жизни
общества, сталкиваясь с необходимостью
решения широкого круга задач специального
характера, прокуроры объективно поставлены
в сложные условия, но они призваны в любом
случае обеспечить квалифицированный
компетентный подход к рассмотрению многообразных
ситуаций, чтобы принять законное и обоснованное
решение. Это достигается использованием
целого ряда дополнительных механизмов
поиска истины, где решающая роль принадлежит
выводам специалистов тех или иных отраслей
знаний, экспертным заключениям. Использование
помощи специалистов является эффективным
средством преодоления дефицита знаний,
находящихся за пределами профессиональной
подготовки прокуроров. Специалисты помогают
прокурорам учитывать особенности различных
видов социальной, экономической, культурной,
технической, управленческой деятельности
при решении задач, стоящих перед органами
прокуратуры, способствуют достижению
профессионально безупречных результатов
работы прокуроров.
Основными
формами использования помощи
специалистов в работе прокуроров
выступают: привлечение специалистов
для выяснения возникших вопросов, поручение
руководителям и должностным лицам объектов,
надзор за исполнением законов которыми
осуществляет прокурор, проведение проверок
и ревизий деятельности подконтрольных
или подведотмсвенных им организаций.
Помощь специалистов прокурорами широко
используется в практике надзора за исполнением
банковского, финансового, налогового,
земельного законодательства, при решении
иных вопросов, требующих применения специальных
знаний.
Основным
правовым средством выявления
нарушений закона, их причин и
способствующих им условий является
проверка исполнения законов в связи
с поступившей в органы прокуратуры информацией
о фактах нарушений законов. В процессе
проверок применяются полномочия прокурора,
которыми его наделяет закон. В сложных
ситуациях, проведении масштабных проверок,
как правило, используется весь комплекс
полномочий, в других случаях прокурор
может ограничиться применением их необходимой
части.
Полномочия
прокурора по устранению нарушений
закона представляют собой систему
правовых средств, используемых прокурором
для пресечения правонарушений, восстановления
законности, ликвидации вызванных нарушениями
закона негативных последствий.
Одним
из основных, наиболее последовательно
отражающих специфику прокурорского
надзора полномочий по устранению
нарушений закона является право
опротестования противоречащих
закону правовых актов.29 Это наиболее длительное
по времени своего существования полномочие
прокурора. Оно было свойственно прокуратуре
с момента её возникновения. Прямое указание
на наличие данного полномочия прокурора
содержится в Указе Петра1 от 27апреля 1722г.
«О должности генерал-прокурора».
Принесение
протеста следует рассматривать
не только как право, но и
как обязанность прокурора. Во
всех случаях выявление противоречащих
закону правовых актов прокурор не должен
уклоняться от реагирования на них.30
По
своему правовому содержанию
протест прокурора означает требование
об устранении имеющихся в
правовом акте положений, противоречащих
закону, приведение акта в соответствие
с действующим законодательством, либо
его отмене.31 Сфера применения протеста
ограничена только правовыми актами, хотя
по смыслу ст.46 Конституции Российской
Федерации в неё можно включить и действия
(бездействия) органов и лиц, надзор за
исполнением которых производит прокуратура.
Правом
принесения протеста наделены
только прокурор и его заместитель.
Помощники прокурора, прокуроры отделов
могут осуществлять подготовку проектов
протеста, но вносить их от своего имени
они не вправе.
Опротестование
правовых актов производится
прокурорами строго в соответствии
и их компетенцией. Вышестоящий
прокурор имеет право действовать
в пределах компетенции нижестоящих
прокуроров. Нижестоящие прокуроры не
могут пользоваться полномочиями вышестоящего
прокурора ни при каких обстоятельствах.
Протест приносится в орган, издавший
незаконный правовой акт либо в вышестоящий
орган.