Как отмечалось, в
соответствии с конституционным
принципом разделения властей Генеральный
прокурор РФ назначается на должность
и освобождается от должности Советом
Федерации Федерального Собрания по представлению
Президента.
Согласно закону Председатель
Совета Федерации в порядке, установленном
Советом Федерации, приводит к присяге
лицо, назначенное на должность Генерального
прокурора. Это законодательно закрепляет
подотчётность Генерального прокурора
Российской Федерации.15
Эффективность
управления обществом, реформируемым
на базе законности, определяется
тем, насколько государством учитываются
объективные закономерности общественного
развития и насколько само законодательство
адекватно отражает потребности и возможности
общества; выдерживается иерархия правовой
системы при верховенстве конституции
и закона; обеспечиваются взаимосвязь
и взаимоподчинённость всех элементов
правовой системы, издание уполномоченными
правотворческими органами актов в строгом
соответствии с их конституционной компетенцией;
гарантируется исполнение всеми ветвями
власти требований конституции, законов
и других нормативных правовых актов;
соблюдается правомерность установления
льгот и преимуществ должностных лиц;
обеспечивается функционирование механизма
судебной, прокурорской и иной правовой
защиты личности, государственных и общественных
организаций от правонарушений и препятствий
в реализации своих конституционных прав
и свобод. Каждый из критериев, характеризующий
определённый срез законности, в совокупности
образует единство общей оценки её состояния.
Очевидно, что
укрепление органов прокурорского
надзора, включая разрешение давно
назревших проблем его статуса,
может быть более успешным на
базе теоретической разработки концептуальных
основ законности, её места и предназначения.
К сожалению,
идеи и принципы законности
как универсальной ценности правового
демократического государства не
нашли должного отражения в основном
законе страны – Конституции Российской
Федерации. Парадоксально, но в этом главном
документе, определяющим жизнь общества,
не оказалось места для раскрытия роли
законности, основных принципов и механизмов
её утверждения в условиях федерального
устройства страны. Во всём тексте Конституции
заметна печать незадачливого реформаторства,
видимо, относившего законность к рудиментам
прошлого режима. А если обойдена вниманием
законность, как опорный хребет формирования
правового государства, то, естественно,
следуя этой логике, можно было ограничиться
столь скупой формулировкой статуса специального
органа её защиты и утверждения – прокуратуры
– как это видно из Конституции РФ(ст.129).
Не секрет, что
на ослаблении режима законности
в переходный период с самого начала
сказались теоретические взгляды и позиции,
противопоставляющие понятие права и
закона, объективно умаляющие значение
законодательных актов, как «неустойчивых»
и переходящих в условия реформ в отличие
от «вечных» и естественных правовых постулатов,
вобравших в себя исторический опыт человечества.
На старте
перестройки и в последующие
годы серьёзный ущерб законности
был нанесён и пропагандой, внедрением
в жизнедеятельность общества нового
принципа правового поведения: «разрешено
всё, что не запрещено законом». Его разрушительная
сила особенно стала ощутимой в период
радикальных экономических реформ, перехода
к рыночным отношениям при отсутствии
должного законодательного обеспечения,
новой системы права. В условиях динамизма
социально – экономических и общественных
процессов и явного отставания правового
регулирования провозглашенный принцип
привел на практике к осложнению криминальной
ситуации, разрушению общественной морали
как средства регулирования человеческих
отношений.
Требуется
также научное осмысление и
обоснование трансформации, содержательного
отличия господствовавшей в прошлом «социалистической»
законности от принципа законности правового
государства. Переход от одного понятия
законности к другому – это не формальная
смена терминов, а кардинальная переориентация
приоритетов в предметах правозащиты.
Если фундаментальной
основой «социалистической законности»
были интересы государства, стоявшего
над личностью и обществом, то
в условиях конституционного
провозглашения примата прав
и свобод личности, интересов гражданского
общества должны меняться не только приоритеты
как принципы, но и цели, задачи законности,
механизм их реализации. А это требует
солидного научного обеспечения. В частности,
смена правозащитных приоритетов не должна
вести, как это доминирует в теоретических
работах и практической политике, к противопоставлению
личности, общества и государства. Важно
видеть в праве и законности равнодействующую
общего интереса, обеспечивающую, в конечном
счёте, реальную гарантию прав и свобод
человека и гражданина. Правовое государство,
как главный гарант законности, должно
быть и самым чувствительным индикатором
отношения населения к проводимым в стране
социально – правовым мероприятиям, предупреждать
появление в массовом правосознании феномена
«нелегитимности» самих законов, как не
отвечающих их социальным ожиданиям.
§3. Прокуратура и органы судебной
власти.
Конституция
РФ не предусмотрела Генерального
прокурора РФ в составе субъектов,
полномочных обращаться в Конституционный
суд РФ с запросами в соответствии
Конституции РФ федеральных законов,
конституций республик, уставов, а также
законов и иных нормативных актов субъектов
РФ, договоров между органами государственной
власти субъектов РФ, не вступивших в силу
международных договоров Российской Федерации
(ст.125). Вместе с тем согласно Федеральному
конституционному закону «О Конституционном
Суде Российской Федерации» постановления
и заключения Конституционного Суда РФ
не позднее чем в двухнедельный срок со
дня их подписания направляются Генеральному
прокурору РФ (ст.72) как руководителю
системы прокуратуры России, осуществляющей
надзор за исполнение законов.16 Такое направление постановлений
и заключений суда Генеральному прокурору
связано с их юридической силой, ибо
акты или их отдельные положения, признанные
неконституционными, утрачивают силу.
Решения судов и иных органов, основанные
на актах, признанных неконституционными,
не подлежат исполнению и должны быть
пересмотрены в установленных федеральным
законом случаях.
Согласно
Федеральному закону о прокуратуре,
Генеральный прокурор вправе обращаться
в Конституционный Суд по вопросу нарушения
конституционных прав и свобод граждан
законом, примененным или подлежащим применению
в конкретном деле (п.6 ст.35). Однако эти
полномочия пока не повлекли внесения
соответствующих дополнений в Закон о
Конституционном Суде. В результате страдают
интересы укрепления законности и правопорядка,
построения правового государства в Российской
Федерации.
Прокурор
или его заместитель в случае
установления нарушения закона
органами и должностными лицами,
на которые распространяется
надзорная компетенция прокуратуры,
помимо иных мер, предусмотренных
законом, обращается в суд общей
юрисдикции или арбитражный суд
о признании противоречащих закону
правовых актов недействительными.
Прокурор
предъявляет и поддерживает в
суде или арбитражном суде
иск в интересах пострадавших
в случае нарушения прав и
свобод человека и гражданина, защищаемых
в порядке гражданского судопроизводства,
когда пострадавший по состоянию здоровья,
возрасту или иным причинам не может лично
отстаивать в суде свои права и свободы
или когда нарушены права и свободы значительного
числа граждан либо в силу иных обстоятельств
нарушение приобрело особое общественное
значение.
Прокурор
участвует в рассмотрении дел
судами в случаях, предусмотренных
федеральными законами. В суде по уголовным
делам прокурор выступает в качестве государственного
обвинителя.
Прокурор
или его заместитель в пределах
своей компетенции приносит в
вышестоящий суд кассационный
или частный протест в порядке
надзора, а в арбитражный суд – апелляционную
или кассационную жалобу либо протест
в порядке надзора за незаконное или необоснованное
решение, приговор, определение или постановление
суда.
Генеральный
прокурор РФ вправе обращаться
в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум
Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями
о даче судам разъяснений по вопросам
судебной практики по гражданским, арбитражным,
уголовным, административным и иным делам.
Таким образом, прокурор в судах общей
юрисдикции выступает в качестве стороны
или субъекта соответствующего судебного
разбирательства. В случаях и порядке,
определённых законом, прокурор осуществляет
надзорные полномочия в отношении судебных
решений, не соответствующих закону.
Прокурор или
его заместитель независимо то
участия в судебном разбирательстве
вправе в соответствии со своей
компетенцией истребовать из
суда любое дело или категорию
дел, по которым решение, приговор,
определение или постановление
вступили в законную силу. Установив,
что перечисленные судебные акты
являются незаконными или необоснованными,
прокурор приносит протест в порядке надзора
или обращается с представлением к вышестоящему
прокурору, который, согласившись с этим
представлением, вносит протест в надлежащую
судебную инстанцию.
При этом следует
подчеркнуть, что суд принимает
решения независимо от кого-то ни было
и подчиняется только закону. Протесты
прокурора также направляются в судебную
инстанцию, полномочную пересматривать,
отменять или изменять опротестованные
судебные решения. Протест прокурора не
имеет для такого суда заранее установленной
силы. Доводы и основания, приведенные
прокурором в протесте на несоответствующее
закону судебное решение, рассматриваются
компетентной судебной инстанцией в совокупности
и иными имеющимися данными.
Глава II. Общий надзор прокуратуры
за исполнением законов
§1. Предмет и пределы общего надзора
Органы прокуратуры
должны быть организованны с
учётом социальной и политической ситуации
в стране, а также демократическими правовыми
традициями государства, при условии приоритета
законности и демократии.
Ключевой здесь является, конечно,
функция надзора. Действительно, в 1864г.
в результате судебной реформы надзорные
полномочия были прокуратурой в значительной
мере утрачены. Но вряд ли это можно представлять
общественности как успех демократических
реформ. Известно ведь, что это не так.
А. Кони, выдающийся русский юрист
и судебный деятель, один из
наиболее ярких выразителей демократического
направления в российском праве,
спустя 30 лет после реформы, подвёл некоторые
её итоги. Называя прокуратуру «наследием
петровских времён и одним из лучших украшений
екатерининских учреждений», он очень
образно описал последствия этого «достижения»
упомянутой реформы для России: «Упразднение
связанных с нею прав и обязанностей по
надзору за ходом не судебных дел (надзором
за исполнением законов) следует признать
большою ошибкою составителей Судебных
уставов. В торопливом осуществлении страстного
желания поскорее расчистить для новых
насаждений место, поросшее бурьяном и
полусгнившими деревьями, был срублен
дуб, стоявший на страже леса…».17
А теперь нас снова призывают
к повторению этой большой
ошибки. Опасны в наше время
такие «шутки». Это понимали и
законодатели, неоднократно отвергавшие
попытки преобразовать прокуратуру в
лишенный надзорных полномочий придаток
исполнительной или судебной системы.
Решения принимались почти единогласно
всеми фракциями, за исключением в каждом
случае нескольких депутатов. Законодатели
сознавали, что при существующем состоянии
законности отсутствие механизма её защиты
губительно для страны.
Надзор
за исполнением законов (общий
надзор) нередко определяют как отрасль
прокурорского надзора, связанную с обеспечением
законности в сфере государственного
управления. Это неточно. Помимо обеспечения
законности в сфере государственного
управления общий надзор распространяется
также на сферу местного самоуправления,
законодательную деятельность субъектов
Российской Федерации, органы управления
негосударственными структурами.
Надзор
за исполнением законов составляет
ведущую роль отрасли прокурорского
надзора. С его помощью реализуется
наиболее широкий комплекс стоящих
перед прокуратурой задач обеспечения
верховенства Конституции Российской
Федерации и действующих на
её территории законов, единства
и укрепления законности, защиты прав
и свобод человека и гражданина, охраняемых
законом интересов личности, общества
и государства.
Надзор
за исполнением законов является
наиболее эффективной и последовательной
формой контроля со стороны
государства в очень важной
для него сфере – обеспечения
законности. Он свободен от ведомственных
и местнических влияний, вследствие чего
объективно исходит из общегосударственных
задач.
Надзорная
деятельность прокуратуры, имеет
решающее значение при определении
её взаимоотношений с другими
органами власти. В российских условиях
прокуратура с позиции закона и только
закона влияет на все ветви власти, выполняет
функции одного из элементов системы «сдержек
и противовесов». Одновременно она способствует
взаимодействию ветвей власти, их согласованному
функционированию. Все они заинтересованы
в соблюдении и укреплении законности
обеспечивать которую призвана прокуратура.
Без законности в государстве не может
быть сильной, успешно выполняющей свои
функции власти.18
Данное
направление деятельности российской
прокуратуры имеет непосредственное
отношение к обеспечению подлинного, отвечающего
условиям жизнедеятельности федеративного
государства суверенитета субъектов Российской
Федерации, предотвращению сепаратистских
тенденций.
Надзор
за исполнением законов оказывает
существенное влияние на политическую
и социально – экономическую
ситуацию в обществе, способствует
нейтрализации негативных явлений,
сопутствующих ходу проводимых
в России реформ из за несовершенства
их правового обеспечения.
Общий надзор прокуратуры охватывает
наиболее широкую область правовой
действительности, связанную с практикой
исполнения законов. В поле зрения прокуроров
находятся десятки тысяч законодательных
и подзаконных актов. Предписания законов,
исполнение которых отслеживается прокурорами,
относятся к правовым сферам, регулирующих
более сорока видов различных общественных
отношений.