Законодательная деятельность Петра 1

 Уже в период правления  Петра Великого прослеживается  главное противоречие, свойственное  периоду позднего феодализма. Интересы  самодержавно-крепостнического государства  и класса феодалов в целом,  общенациональные интересы страны  требовали ускорения развития  производительных сил, активного  содействия росту промышленности, торговли, ликвидации технико-экономической  и культурной отсталости страны. Но для решения этих задач  были необходимы сокращение сферы  действия крепостничества, образование  рынка вольнонаемной рабочей  силы, ограничение и ликвидация  сословных прав и привилегий  дворянства. Происходило же прямо  противоположное: распространение  крепостничества вширь и вглубь, консолидация класса феодалов, закрепление,  расширение и законодательное оформление его прав и привилегий. Замедленность формирования буржуазии и превращения ее в класс, противостоящий классу феодалов-крепостников, приводила к тому, что купечество и заводчики оказывались втянутыми в сферу крепостнических отношений.

 Сложность и противоречивость  развития России в этот период  определили и противоречивость  деятельности Петра и осуществленных  им реформ. С одной стороны,  они имели огромный исторический  смысл, так как способствовали  прогрессу страны, были нацелены  на ликвидацию ее отсталости. С другой стороны, они осуществлялись  крепостниками, крепостническими  методами и были направлены  на укрепление их господства. Поэтому прогрессивные преобразования  петровского времени с самого  начала несли в себе консервативные  черты, которые в ходе дальнейшего  развития страны выступали все  сильнее и не могли обеспечить  ликвидацию социально-экономической  отсталости. В результате петровских  преобразований Россия быстро  догнала те европейские страны, где сохранилось господство феодально-крепостнических  отношений, но она не могла  догнать те страны, которые встали  на капиталистический путь развития.

 Прекрасно понимая  важное значение развития торговли и промышленности, Петр осуществил ряд мероприятий, удовлетворявших интересы купечества. Но он же укреплял и закреплял крепостные порядки, обосновывал режим самодержавного деспотизма.

 Не было и не могло  быть заранее разработанного  общего плана реформ. Они рождались  постепенно, и одна порождала  другую, Удовлетворяя требованиям  данного момента. И каждая из  них вызывала сопротивление со  стороны самых различных социальных  слоев, вызывала недовольство, скрытое  и открытое сопротивление, заговоры  и борьбу, отличающуюся крайним  ожесточением.

1. Реформа органов власти и управления

Преобразования, проводимые Петром I в XVII - XVIII вв. не были последовательны  и не имели единого плана, их порядок  и особенности были продиктованы ходом войны, политическими и  финансовыми возможностями в  тот или иной период. Историки выделяют три этапа в реформах Петра I.

Первый (1699-1709\10гг.) - изменения в системе государственных учреждений и создание новых, перемены в системе местного самоуправления.

Второй (1710\11-1718\19гг.) - создание Сената и ликвидация прежних высших учреждений, первая областная реформа, учреждение законодательства, перевод государственных учреждений из Москвы в Санкт-Петербург.

Третий (1719\20-1725\26) - начало работы новых, уже созданных учреждений, ликвидация старых; вторая областная реформа; финансовая реформа; введение новой системы налогообложения и нового порядка государственной службы.

 С 1653 г. Земские соборы  более не собирались, вместо них  правительство созывало сословные  совещания. Но уже с начала XVIII в. и они перестали собираться.

Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в  новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие  дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась "Ближняя дума" - прототип кабинета министров; еще одна структура - Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Боярская дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8-14 человек).

1. Правительствующий  Сенат

Указом 22 февраля 1711 г.¹ был учрежден новый государственный орган - Правительствующий сенат. Все его члены были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). В состав Сената входили крупнейшие деятели того времени. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. Указом от 27 апреля 1722г. “О должности Сената”² Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Коллегии ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял  из сенаторов и канцелярии, позднее  в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатский приговор (4.09.1713г.), в которую входило: рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения.

Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722г. для управления и исполнения указов. В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей  Сенатской конторы было недопущение  текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также  исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. В 1720 г. при Сенате была учреждена должность ради “приема  челобитен”³, получившая название рекетмейстера, в обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела, если были жалобы на “неправосудие” коллегий, то рассмотрев дело он докладывал его Сенату.

В 1722 г. последовало назначение на должность герольд-мейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

16 марта 1711г., в связи с перераспределением  компетенции органов государственного  управления (после губернской реформы), Сенат ввел должность губернских  комиссаров, которые следили за  поместными, военными, финансовыми  делами, набором рекрутов, содержанием  полков. Они занимались непосредственно  отправлением указов, присылаемых  Сенатом и коллегиями.

Учреждение Сената было важным шагом  складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным  орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными  штрафами.

Учреждение института фискалов и прокуратуры в системе органов  государственной власти в I четверти XVIII в. было одним из явлений связанных с развитием абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г. предполагалось “учинить фискалов во всяких делах”⁴. Фискалитет создавался как особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер-фискал) состоял при Сенате, который “ведал фискалов”. Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что “ко вреду государственному интересу быть может”⁵; докладывать “о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте”⁶, “не вкрадываются ли в государство шпионы”⁷, а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции - “взыскание всех безгласных дел”⁸. Сеть фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714г. предписывалось в каждой губернии “быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества”⁹. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год “учинял” контроль над ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Первым законодательным актом  о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: “быть при Сенате генерал-прокурору  и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...”. А указом от 18 января 1722г.¹⁰ учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 января 1722г. “О должности генерал-прокурора”¹¹ устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля над фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

2. Коллегии

1717-1719 годы были подготовительным  периодом становления новых учреждений - коллегий. До 1719г. президенты коллегий  должны были сочинять регламенты  и не вступать в дела. Образование  коллегий вытекало из предшествующего  приказного строя, т.к. большинство  коллегий создавалось на базе  приказов, и являлись их правопреемниками. Система коллегий не сложилась  сразу. По указу 14 декабря 1717г.  было создано 9 коллегий: Военная, Берг, Ревизион, Иностранных дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор, Мануфактур. Всего к концу первой четверти ХVП в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственным и учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Генеральный регламент коллегий (1720г.)¹² устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства. Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора. Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика, актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоял фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль над деятельностью коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

Коллегия иностранных  дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входило ведать “всякими иностранными и посольскими делами”¹³, координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней никаких судных дел не судят.

На Военную коллегию возлагалось управление “всеми воинскими делами”¹⁴: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская коллегия ведала “флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями”¹⁵ и руководствовалась в своей деятельности “Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи” (1722) и “Регламентом морским”. В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., с целью ограждать малороссийский народ от неправедных судов и утеснений налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине. В последние годы существования основными ее целями была ликвидация самоуправления и прежних органов власти.