Становление российской прокуратуры

Губернские прокуроры сыграли заметную роль в укреплении авторитета прокуратуры в обществе. Как справедливо отмечал крупнейший специалист в области права И.Я. Фойницкий: «В истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления подзаконного». Надзорная практика прокуратуры имеет немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров со злоупотреблениями местных властей. Губернские прокуроры дали стране не мало прекрасных судебных деятелей. Их многосторонний, напряженный, подчиненный интересам отечества труд имел большое значение для общества¹⁹.

По «Учреждениям» прокуроры  осуществляли надзор за деятельностью  всех присутственных мест губернии. А.Ф. Кони, характеризуя «прекрасную должность  губернского прокурора», как наследие петровских времён и одно из лучших екатерининских учреждений, писал: «Блюститель  закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц  в случаях учреждения опеки с  ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием  их… внимательный «читатель» определений  всех присутственных мест.., губернский прокурор. По существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, выдвинутым в среду местного самоуправления»²⁰.

Как видим, стремление правительственной  власти самодержавной России на всех уровнях бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская  опека, отсутствие гласности, безнаказанность  всякого рода чиновничьих злоупотреблений  – все это в сильнейшей степени  стесняло права человека, и именно с этим приходилось бороться прокурорам того времени.

Институт губернских прокуроров просуществовал до Судебной реформы 1864 года, которая учредила новую систему  организации и деятельности российской прокуратуры. Однако фактически губернские прокуроры, действовали почти до начала XX столетия, бесконфликтно уживаясь с новой «судебной» системой органов прокуратуры²¹.

 

 

Глава 3. ПРОКУРАТУРА В РОССИИ ДО И ПОСЛЕ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1864 ГОДА

Своеобразный период в  истории российской прокуратуры  является учреждение в соответствии с Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 года Министерства юстиции. В соответствии с манифестом, должность Генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, являлся членом правительства и надзора за деятельностью правительства не осуществлял. Более того, министр запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, вытекающих из предписаний министерств.

Министерства пришли на смену  петровским коллегиям. Создание министерств  обеспечивало более высокий уровень  организации государственного управления.

Первым министром юстиции  России был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович Державин, который  прослужил в этой должности немного  менее года. Он ревностно взялся за работу, больше внимания уделял обер-прокурорскому  и местному надзору.

22 сентября 1802 года Г.Р.  Державин подписал циркулярный  ордер, направленный губернским  прокурорам. Основываясь на «Учреждениях  для управления губерний» и  законах от 8 сентября 1802 года, министр  юстиции вводит свою инструкцию  для местного надзора к семи  главным положениям.

Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как  особую сферу контроля. Они должны были наблюдать, не происходит ли где  кому пристрастных допросов, бесчеловечных  истязаний и притеснений всякого  рода на обвинение невинности, но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениям преступникам. Ордер Державина заканчивался призывом к прокурорам оправдать высокое доверие, возлагаемое на них законом, и предупреждением, что министр юстиции не допустит никаких послаблений к нарушителям закона и служебного долга. Сенатским указом от 15 декабря 1802 года этот циркулярный ордер был подтверждён и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами империи. Нужно сказать, что в тот период прокуратура занимала видное место в механизме государственного устройства, организации власти и управления.

Прокурорский надзор по своду  законов 1832 года имел три направления: 1) охранение общего благоустройства  в губернии; 2) казенные дела; 3) суд  и расправа. Прокуроры имели право  лично присутствовать, давать заключения во всех губернских и уездных судебных и административных органах; по фактам нарушения законов вносить протесты и представления; информировать  свое руководство об обнаруженных нарушениях закона и правонарушениях²².

Непредвзятый анализ имеющихся  сведений даёт основание сделать  вывод о том, что в 40 – 50-х годах  XIX века тенденция бюрократизации прокуратуры и её сращивания с администрацией продолжала усиливаться. Авторитет прокурорской власти в губернии в предреформенный период заметно уменьшался. Не только губернаторы, но и губернские присутственные места часто игнорировали их протесты, не присылали предусмотренных законом ведомостей и даже журналов. Так в 1839 году симбирский губернатор отдал распоряжение полицмейстеру о недопущении губернского прокурора в тюрьму к содержащемуся там арестанту.

И все же, объективно оценивая роль дореформенной прокуратуры, следует  отметить, что она, как и большинство  государственных органов царской  России накануне реформы 60-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.

По мнению С.М. Казанцева, беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований²³.

Министерство юстиции, по мнению некоторых исследователей, с  большой натяжкой можно рассматривать  в качестве генеральной прокуратуры  империи, так как, во-первых, сенатские  обер-прокуроры, подчинявшиеся министру юстиции, не были связаны с местной  прокуратурой и в отличие от нее  фактически осуществляли судебный надзор в Сенате; во-вторых, местная прокуратура  в осуществлении общего надзора, хотя и представляла собой единую организацию, но положения о губернских прокурорах, стряпчих и уездных стряпчих были включены в Своде учреждений губернских в различные книги. Н.В. Муравьев указывал, что «под действием  Свода не был достаточно ясен законный тип прокурора как правительственного деятеля в общественной сфере; почти  не употреблялся и самый термин «прокурорский  надзор»». Еще определеннее высказался по этому поводу П.А. Марков: «Между порядком надзора в Сенате и порядком надзора в низших инстанциях даже до того мало связи, что многим и  в голову не приходит, что как  обер-прокуроры, так и губернские прокуроры и уездные стряпчие составляют в сущности одно учреждение».

Развитие российской прокуратуры  в первой половине XIX в. показало, что  повышения уровня законности только за счет совершенствования бюрократического аппарата надзора достичь не удается. Только демократизация судебной системы  и государственного аппарата в целом  могла обеспечить успех в этом направлении. В свою очередь переход  к новой судебной системе потребовал реорганизации прокуратуры.

Первым законопроектом, в  котором намечались существенные изменения  роли прокурорского надзора, был  проект Устава гражданского судопроизводства 1857 года. Еще в большей степени  на судьбу прокуратуры должны были повлиять новые принципы судоустройства и уголовного судопроизводства, провозглашенные  в соответствующих проектах 1859-1864 гг. Они предусматривали введение состязательного гласного процесса, право обвиняемого на защиту, презумпцию невиновности, реформу следствия, создание адвокатуры и реорганизацию прокуратуры.

Важным этапом судебной реформы  стало утверждение в 1862 г. Александром II «Основных положений преобразования судебной части в России». В соответствии с этим актом российская прокуратура  должна была полностью преобразиться. Она освобождалась от функций  общего надзора с его пресловутым  просмотром решений губернских учреждений. Ее надзор ограничивался исключительно  судебной сферой. Он должен был заключаться  в наблюдении за единообразным и  точным соблюдением закона органами суда, следствия и исполнения приговора  на всех стадиях уголовного процесса. Кроме того, на прокурора в уголовном  процессе возлагалась новая функция - поддержание государственного обвинения  в суде. В гражданском процессе круг дел, в которых должен был  принимать участие прокурор, был  ограничен делами казны, лиц, состоящих  под опекой, безвестно отсутствующих  и некоторых других, нуждавшихся, по мнению законодателя, в особой защите со стороны закона. Изменялась и  структура органов прокурорского  надзора. Подлежала ликвидации губернская прокуратура, на смену ей должны были прийти прокуроры судов.

Остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести её к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла её интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения, законность была бы принесена в «жертву удобства, и прокурорская власть была бы дискредитирована, превратившись в слугу администрации». Не нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру «необходимой энергии и быстроты деятельности». Главенствующим положением должна была сохраняться независимость прокуратуры.

Наиболее правильным и продуктивным представлялся такой путь – прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры, располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их служебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам.

Реорганизация прокуратуры имела  прогрессивный характер. Это был  шаг вперед по сравнению с пассивной  дореформенной прокуратурой. Такая  реорганизация явилась необходимой  составной частью судебной реформы. Старая прокуратура не могла бы существовать рядом с новыми судами и адвокатурой. Новая прокуратура не только стала противовесом адвокатуре, но и осталась органом, строго охраняющим интересы самодержавия.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 История развития отечественной прокуратуры в XVIII – XIX вв. свидетельствует, о том, что, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсманов, немецких и шведских фискалов. Создание и дальнейшая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идеи законности в понимании, характерном, прежде всего, для авторитарного государства.

Предпосылки для создания особого  института надзора, при сохранении этой функции и за другими учреждениями, появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата и при отсутствии демократических  институтов, как правило, при абсолютизме. Институт надзора необходим абсолютной монархии, как и большинству других авторитарных режимов, для того, чтобы  сложный государственный механизм не вышел из-под контроля верховной  власти, а чиновники не злоупотребляли теми огромными полномочиями, которыми их наделяет правитель. При демократических  режимах в таком институте  нет постоянной потребности, поскольку  там три власти взаимно уравновешивают и контролируют друг друга.

До 1802 г. прокуратура являлась институтом высшего надзора за всем государственным  аппаратом Российской империи. Ее роль изменилась в связи с переходом  к министерской системе управления. «Личная уния» должностей генерал-прокурора  и министра юстиции, сохранив прокуратуру  в качестве института высшего  надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его  подчиненные никогда не имели  права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах.

В ходе судебной реформы 1864 г. была создана  принципиально иная прокуратура. За образец взяли французский тип  прокуратуры, поскольку это была наиболее близкая российской властная форма службы государственного обвинения, обладавшая значительными надзорными полномочиями в судебной сфере. Суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении прокурорского  надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора  функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком  усилении надзора за дознанием и  следствием, который фактически превращал  прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского  надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой  в судебных округах.