Становление российской прокуратуры

В третьей группе положений речь шла о требованиях, которые должны соблюдать прокуроры  в своей профессиональной деятельности. Генерал-прокурору, в частности, предписывалось обеспечить, чтобы все прокуроры  «в своем звании истинно и ревностно  поступали». В случае ненадлежащего  исполнения служебных обязанностей они предавались суду Сената. В  отношении генерал-прокурора и  обер-прокурора действовало особое правило. Право их судить принадлежало только императору («ничьему суду не подлежат, кроме нашего»). Чрезвычайно важными были те разделы Указа, которые определяли государственно-правовой характер функций прокуратуры.

Здесь следует  еще и еще раз глубоко вдуматься  в смысл законодательной формулы, ставшей хрестоматийной, которая  использована для обозначения роли генерал-прокурора в государстве: «“…сей чин” яко око наше и стряпчий о делах государственных»¹¹. А смысл один – прокуратура есть орган надзора за исполнением законов. Надзорная функция для нее уже с первых дней существования выступает главной, определяющей специфику всей ее деятельности. В наше время, когда стало модно говорить о заимствовании опыта «цивилизованных» стран, что уже, кстати, привело к чувствительным потерям, время от времени настойчиво выдвигаются предложения об изъятии у прокуратуры функции надзора. При этом в качестве одного из «серьезных» аргументов указывается на тот факт, что российская прокуратура с ее надзорной профилирующей доминантой, имея в виду ее родоначальника, есть якобы средневековый институт, не имеющий права на существование в XX, а тем более в XXI в. С этими доводами, естественно, согласиться нельзя. Ряд разделов Указа был посвящен взаимоотношениям прокуроров и фискалата. Этот важный для того времени вопрос приобрел новое звучание в современной действительности, поэтому на нем есть смысл остановиться несколько подробнее. Как известно, институт фискалата был учрежден в России Петром I в марте 1711 г. В Указе Петра I от 17 марта 1714 г. подробно характеризовались функции и полномочия фискалов. Поскольку в число обязанностей фискалов входило наблюдение за исполнением действовавших законов, то отдельными исследователями делается вывод о том, что прокуроры явились преемниками системы фискалата в России. Учитывая стойкое и крайне негативное отношение к фискалам на Руси, в спорах этот аргумент подчас используется недоброжелателями для того, чтобы лишний раз бросить тень на современную прокуратуру, порой даже вопреки исторической правде. Явным несоответствием историческим фактам характеризуется содержащееся в «Концепции судебной реформы в РСФСР» выражение: «Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила их прокурорами». В историческом плане такого рода выводы несостоятельны. Самостоятельность возникшего в XVIII в. в России института прокуратуры сейчас уже ни у кого не вызывает сомнений. Хотелось бы также обратить внимание на то, что сферы деятельности фискалата и прокуратуры, несмотря не некоторое внешнее частичное совпадение, принципиально различны. Фискалы были привязаны, прежде всего, к интересам казны, преследования «всяких взяток, кражи казны». Прокуроры были обязаны «смотреть», чтобы  исполнялись законы российские (дела «самим действом по указам исполнялись»). Фискалы и прокуроры действовали разными методами: первые в основном тайно, прокуроры – явно. Фискалы входили в систему Сената, прокуроры осуществляли надзор за исполнением ими своих обязанностей. Фискалы получали плату за свой труд за счет денег, которые изымались по фискальным делам («штрафных денег»), прокуроры были независимы от поступлений в казну средств, которые были бы связаны с их профессиональной деятельностью. Наконец, не следует игнорировать тот факт, что создание прокуратуры не повлекло ликвидации системы фискалата. Эти системы продолжали действовать одновременно. Установившиеся между ними отношения отнюдь не говорили о каком-либо преемстве. В соответствии с Указом Петра I от 27 марта 1722 г. фискальные органы были подчинены прокуратуре, но подчинены особо. Речь в данном случае должна идти, скорее, о реализации надзорных полномочий прокуратуры в отношении них, нежели об организационном объединении. Так, прокурор должен был принимать от фискалов сообщения («доношения») обо всех фактах выявленных злоупотреблений и немедленно их пресекать. Однако если прокурор неоперативно реагировал на такие сообщения («ежели прокуроры по тем доношениям будут мешкать»), то фискалы действовали в целях изменения отношения прокурора на сей раз уже по своей линии – «доношения» соответствующего содержания направлялись обер-фискалу, а не вышестоящему прокурору.

Рассмотренные указы  российского императора создали полноценную правовую базу для деятельности нового государственно-правового института. Это, безусловно, было важнейшей предпосылкой ее утверждения в российской правовой действительности. Вместе с тем успешному утверждению российской прокуратуры в государственной практике, завоеванию ею высокого авторитета уже с первых дней своего существования в не менее решающей степени способствовали еще два важных обстоятельства: отношение к прокуратуре верховной власти и личностные качества работников прокуратуры, в особенности ее высшего звена. Свидетельства историков донесли до нас многочисленные факты постоянного оказания Петром I знаков внимания прокуратуре.

Пётр полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на Генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства  и исполнения законов, Пётр говорит  и о защите интересов граждан, об охране их прав, предоставленных  им законом. Поэтому не случайно, что  уже 17 апреля 1722г. Он издаёт указ «О хранении прав гражданских», в котором в  частности, говорилось: «Понеже ничто  так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как  в карты, прибирая масть к масти… кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою… тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадёт»¹².

По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсманов и немецких фискалов, и чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия, была заимствована главная функция – надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские – главным образом при административных¹³.

Первым Генерал-прокурором Петр I назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный Ягужинский пользовался полным доверием Петра, сказавшего про него однажды: «Что смотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». Сохранились воспоминания о нём, в которых отмечались его работоспособность и верность слову: «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, то скорее умрёт, нежели нарушит обещание».

Постепенно Генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном управлении. Русский историк В.О. Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нём законодательные вопросы, судил, когда поступал в Сенат право или не право, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке».

Генерал-прокурору  были подчинены все прокуроры  в коллегиях и судах. В соответствии с «Должностью» он обязан был «смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали». Все нижестоящие прокуроры действовали именем Генерал-прокурора, под непосредственным его наблюдением и покровительством. От него они получали наставления и указания, обращались со своими «доношениями» и протестами. Генерал-прокурор должен был все «прокурорские доношения предлагать Сенату и инстиговать, чтоб по ним исполнено было». Никаких особых требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложения Генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны лишь Сенатом.

Генерал-прокурор и обер-прокурор несли ответственность  только перед императором. В Указе  «О должности Генерал-прокурора» на этот счёт отмечалось: «Генерал-прокурор и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Только в крайнем случае, во время отлучки императору Сенат формально мог арестовать Генерал-прокурора «за тяжкую» и «времени не терпящей вину», например за измену. Но и в этом случае запрещалось применять к нему какое-либо наказание.

В то время существовал  такой порядок действия прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале  устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, то он приносил протест. Письменный протест  поступал в тот орган. Который  нарушал закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть принять его. Или же «остаться при своих мнениях». В этом случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или сенат вместе с протестом прокурора свое объяснение о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось¹⁴.

Непосредственное  уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования  дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских, делах. В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчётности и др.¹⁵

В начале 30-х годов  XVIII века назначались уже не прокуроры надворных судов, а прокуроры «в губерниях». Именно территориальная «губернская» структура  органов прокуратуры на местах становится единственной и находит юридическое закрепление в «должности губернского прокурора» утвержденной 3 сентября 1733 г. Объектом надзора губернского прокурора становится «губернатор с товарищами» и «суды и расправы». Деятельность губернских прокуроров имела два основных направления: опротестование незаконных действий администраций и суда, а также судебно-административная информация генерал-прокуратуры.

Смерть Петра  и возведение на престол Екатерины I привели постепенно к сосредоточению фактической власти в руках аристократии. Это не могло не сказаться на положении Генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находится во власти вельмож, должность Генерал-прокурора была излишней. Ягужинский формально не был освобождён от должности, но, будучи назначен шталмейстером в апреле 1726 г., а затем послом в Польшу, он с этого времени уже не числится и не именуется прежней должностью. Обсуждая 23 мая 1726 г. Штаты Сената Верховный тайный совет решил «оставить оклад, который даван Генерал-прокурору, понеже оный имеет даван быть по его действительному чину придворного штата».

То есть при  Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего её Генерал-прокурора. Перестали играть важную роль Сенат и Генерал-прокурор.

Сложилось, таким  образом, весьма парадоксальное положение: de jure прокуратура продолжала действовать в соответствии с принятым Петром I Указом от 12 января 1722 г., а de facto её влияние было существенно ограничено¹⁶.

В 1730 году вдруг  не оказалось ни Генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых  прокуроров при коллегиях, и никто  не знал, куда они делись, хотя еще  живы были люди, занимавшие эти должности. В манифесте от 2 октября 1730 г. Императрица  Анна Иоанновна, восстанавливая прокуратуру, признавалась, что «каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам не известно».

Вторично прокуратура  была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 17 ноября 1740 г. Генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой был неожиданно отстранён от занимаемой должности и направлен в Ригу. Встал вопрос о существовании прокуратуры как государственного органа. 15 декабря 1740 г. Последовал Указ об утверждении обер-прокурора в Сенате и Святейшем Синоде, который повелевал: «О произведении в коллегии, канцелярии и губернии прокуроров по прошлому указу исполнения не чинить, понеже об оных иметь будет рассмотрение вновь», упразднив, таким образом, должность Генерал-прокурора, а обер-прокурора оставив без подчиненных»¹⁷.

Глава 2. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII ВЕКА

Постепенно роль прокурора  возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты Генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжает оставаться надзорным органом и фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в наставлении вновь назначенному Генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твёрдыми шагами идти кратчайшим путём к истине»¹⁸.

Реформой 1763 года были учреждены  должности провинциальных прокуроров, чья деятельность регламентировалась ранее принятыми законодательными актами о прокуратуре и инструкциями Генерал-прокурора. Губернской реформой 1775 года провинциальная прокуратура  была упразднена, на смену ей пришли губернские и уездные помощники  прокурора – стряпчие сословных судов.

В таком значительном для  государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждения  для управления губерний» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. В 404 статье Учреждений было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, что запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». Таким образом, губернский прокурор и губернские стряпчие принимали все необходимые меры к защите не только «интересов императорского величества», но и, что не менее важно, прав его подданных.

Вместе с тем стоит  отметить, что во второй половине XVIII века прокурорский надзор в силу различных внутренних и внешних своих недостатков не мог еще действовать успешно. Назначение и служба прокуроров и стряпчих регулировалась общими правилами о гражданской службе. По этим причинам прокуроры ничем не выделялись из общей чиновничьей среды.

Свод законов Российской империи сохранил специализацию  прокуроров, надзирающих «за производством  дел» в Сенате. В губерниях и  уездах на прокуроров возлагался надзор за правильным применением законов  всеми государственными органами, в  том числе судами. Они участвовали  в заседаниях поднадзорных органов или истребовали рассматриваемые ими дела, проверяли соответствие законам их постановлений и опротестовывали незаконные акты.