Конституция РФ отводит
Совету Федерации в законодательном процессе
самостоятельное место <1>.
<1> См.: Полуян Л.Я.
Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти
// Аналитический вестник. 2000. N 34(190). С. 5.
Принадлежащее Совету
Федерации и его отдельным членам право
законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104,
ст. 134 Конституции) предполагает возможность
внесения ими законопроектов в Государственную
Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции).
Принятые Государственной
Думой федеральные законы
передаются на рассмотрение Совету Федерации
(ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат
при рассмотрении федеральных законов,
предусмотренных ст. 106 Основного Закона
<1>. В случае отклонения федерального закона
Советом Федерации палаты могут создать
согласительную комиссию для преодоления
возникших разногласий, после чего федеральный закон
должен быть повторно рассмотрен нижней
палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции).
Дополнительная почва для контактов создается,
когда Государственная Дума преодолевает
вето Совета Федерации при несогласии
последнего с принятым нижней палатой федеральным законом
(ч. 5 ст. 105 Конституции). Основанием взаимодействия палат
парламента служит процедура повторного
рассмотренияфедерального закона,
отклоненного Президентом и одобренного
Государственной Думой в порядке ч. 3 ст.
107 Конституции, принятие федеральных конституционных
законов (ч. 2 ст. 108 Конституции), рассмотрение
и принятие закона РФ о поправке к Конституции
страны (ст. 108, 136).
<1> См.: Крестьянинов
Е.В. Процедурные особенности рассмотрения
Советом Федерации федеральных законов,
подлежащих и не подлежащих его обязательному
рассмотрению // Государство и право. 1997.
N 9. С. 12 - 20; Авакьян С.А. Федеральное Собрание
- парламент России. М., 1999. С. 309, 310.
Конституционные нормы
получили детальное развитие в положениях
Регламента Совета Федерации, утв. Постановлением
Совета Федерации от 30 января 2002 г.
Регламентные
нормы составляют внушительный блок установлений,
регулирующих взаимоотношения обеих палат
парламента в разных областях их деятельности.
Довольно объемна часть
регламентных норм, касающихся совместной
работы палат в законотворческой (нормотворческой)
сфере: направление Председателем Совета
Федерации проектов федеральных конституционных
законов, федеральных законов,
одобренных Государственной Думой, в комитеты
Совета Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 18 Регламента
Совета Федерации); подготовка заключений
комитетов Совета Федерации по одобренным
Государственной Думой проектам законов
о поправках к Конституции РФ, федеральныхконституционных
законов, федеральных законов
по профилю соответствующего комитета
(п. "в", "г" ст. 27); нормативные
основания для первоочередного рассмотрения
на заседании Совета Федерации поправок
к гл. 3 - 8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных
законов, одобренных Государственной
Думой, федеральных законов,
принятых нижней палатой; порядок рассмотрения
Советом Федерации федеральных законов,
принятых Государственной Думой (гл. 12
Регламента); процедура преодоления разногласий,
возникших между Советом Федерации и Государственной
Думой в связи с отклонением верхней палатой
принятых Государственной Думой федеральных законов
(гл. 13 Регламента); положения, касающиеся
взаимоотношений палат при повторном
рассмотрении Советом Федерации федеральных законов,
отклоненных Президентом РФ (гл. 14); предписания,
связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных
законов, рассмотренных и одобренных Государственной
Думой (ст. 121 - 128);
нормативные основания
для рассмотрения Советом Федерации вопросов,
связанных с принятием и вступлением в
силу законов РФ о поправках к Конституции
страны (гл. 16); осуществление верхней палатой
парламента права законодательной инициативы,
реализуемое в форме внесения в Государственную
Думу проектов законов Российской Федерации
о поправках к Конституции, федеральных конституционных
законов, федеральных законов,
законопроектов об изменении, дополнении
или о признании утратившими силу актов
законодательства СССР, РСФСР, РФ, поправок
к законопроектам (гл. 17).
Еще более подробный
перечень норм, реализующих взаимодействие палат
в законотворческой области, содержит
Регламент Государственной Думы. Из них
выделим следующие: предоставление Председателю
Государственной Думы полномочий направлять
в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы
(п. "к" ст.
11 Регламента);
организация "часа голосования"
по законам, отклоненным Советом
Федерации (п. "г" ч. 4 ст. 40); возможность
вносить проект постановления
Государственной Думы Советом
Федерации или его членами (п.
1 ст. 94); предписание о возможном
присутствии членов верхней палаты
с правом совещательного голоса
на заседаниях ответственного
комитета Государственной Думы
при обсуждении законопроекта (п.
2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов
в разных вариантах чтения в палатах парламента
(гл. 13); процедура повторного рассмотрения федеральных законов,
отклоненных Советом Федерации; порядок
создания согласительной комиссии из
числа депутатов Государственной Думы
и членов Совета Федерации (ст. 127 - 132); нормативные
основания, регулирующие порядок рассмотрения
предложений о поправках и пересмотре
положений Конституции России (гл. 16).
Чрезвычайно большую
роль в преодолении возникающих разногласий
играют согласительные комиссии, создаваемые
палатами парламента на паритетных началах.
Независимо от того,
используется ли в двухпалатном парламенте
"челночная" или однонаправленная
процедура прохождения законопроекта
(закона), чрезвычайно большое значение
в преодолении возникающих разногласий
имеют согласительные комиссии палат
парламента. Они могут действовать на
постоянной основе (Посреднический комитет
бундестага и бундесрата) либо создаваться
на временной основе для работы над конкретным
законопроектом (Объединенная паритетная
комиссия в парламенте Франции, конференция
представителей палат в Конгрессе США,
согласительная комиссия палат Федерального
Собрания России). Принимаемые такими
комиссиями решения могут иметь различную
силу: в одних случаях решение комиссии
носит рекомендательный характер и должно
быть утверждено (или отвергнуто) палатами
(Франция, Россия); в других случаях комиссия
может принимать окончательное решение
по закону, после которого акт направляется
главе государства для подписания и обнародования
(США). Отличаются и порядок делегирования
в состав комиссии представителей палат,
и порядок принятия итоговых решений.
Общим во всех случаях является паритетный
принцип формирования комиссии и ее основное
назначение - обеспечение единства и эффективности
действий парламента как целостного института государственной власти
при разделении компетенции между палатами
парламента и их самостоятельности в выполнении
собственных полномочий.
Особое место наряду
с иными способами взаимодействия палат
занимают согласительные комиссии по
преодолению разногласий, возникших в
связи с законопроектами. Так, согласно
ч. 4 ст. 105 Конституции, в случае отклонения
закона Советом Федерации палаты могут
создать согласительную комиссию, после
чего федеральный закон
повторно рассматривает Государственная
Дума. Подобная комиссия создается по
инициативе обеих палат. Например, предложение
Государственной Думы о создании согласительной
комиссии для преодоления возникших разногласий
по федеральному закону
теперь подлежит обязательному рассмотрению
на заседании верхней палаты парламента.
Решения согласительной
комиссии принимаются путем раздельного
голосования представителей палат. Оно
считается принятым, если за его принятие
проголосовали обе депутации.
Протокол комиссии,
содержащий обоснование невозможности
преодоления разногласий, обсуждается
на заседании Совета Федерации. Принимается
одно из следующих решений: изменить предложения
палаты о редакции отдельных положений федерального закона,
изменить состав депутации от Совета Федерации
в согласительной комиссии или отказаться
от участия в работе согласительной комиссии.
В организационно-контрольной
сфере взаимодействие палат
происходит в ходе парламентских слушаний.
По результатам слушаний могут быть приняты
постановления, обращения, например Обращение
Совета Федерации к депутатам Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации по вопросу о совершенствовании
законотворческой деятельности.
Депутаты одной палаты
могут присутствовать на заседании другой.
В статье 32 Регламента Совета Федерации
указывается, что комитет или комиссия
верхней палаты, организующие слушания,
вправе пригласить депутатов Государственной
Думы. В свою очередь, члены Совета
Федерации могут присутствовать
на любом открытом заседании нижней палаты
(п. 1 ст. 38 Регламента Государственной
Думы).
В некоторых федеральных законах
определяются формы совместной деятельности
Совета Федерации и Государственной Думы:
работа согласительных комиссий, создаваемых
обеими палатами парламента; совместные
заседания палат; парламентские слушания,
круглые столы.
Одна из форм взаимодействия -
формирование Центральной избирательной
комиссии, из 15 членов которой пять назначаются
Советом Федерации из кандидатур, предлагаемых
законодательными (представительными)
и исполнительными органами государственной власти
субъектов РФ; назначение на должность
судей Конституционного Суда страны, осуществляемое
по предложению членов Совета Федерации
и депутатов Государственной Думы верхней
палатой парламента; порядок принятия
поправок к Конституции РФ.
Законодательный
процесс — процесс принятия и вступления
в силу законов, начиная от внесения законопроекта
и завершая опубликованием принятого
закона, — в России проходит следующие
стадии:
законодательная
инициатива. Право законодательной инициативы
(внесения законопроекта в Государственную
Думу) принадлежит Президенту РФ, Совету
Федерации, членам Совета Федерации, депутатам
Государственной Думы, Правительству
РФ, законодательным органам субъектов
Федерации, а также Конституционному,
Верховному и Высшему Арбитражному Судам
по вопросам их ведения;
рассмотрение законопроектов
в Государственной Думе. Проект, как правило, рассматривается
трижды. В первом чтении обычно анализируются
общие положения, во втором тщательно
рассматриваются детали и вносятся поправки,
в третьем чтении поправки уже не вносятся:
законопроект просто одобряется или не
одобряется в целом;
принятие законов
Государственной Думой. Федеральные законы принимаются
Государственной Думой простым большинством
голосов, федеральные конституционные
законы (о референдуме, чрезвычайном или
военном положении, принятии в состав
России нового субъекта и т.д.) принимаются,
если они одобрены двумя третями голосов.
Принятые законы в пятидневный срок передаются
на рассмотрение Совета Федерации;
одобрение законов
в Совете Федерации. Федеральные законы считаются
одобренными, если за них проголосовали
больше половины членов Совета Федерации.
Федеральные конституционные законы одобряются,
если за них проголосовали больше 3/4 членов. Законы должны быть
одобрены или отклонены в двухнедельный
срок;
подписание законов
Президентом РФ. Принятый и одобренный закон
передается на подпись Президенту РФ. который должен подписать или
отклонить закон (наложить вето) в двухнедельный
срок. Отклоненный закон возвращается
в Государственную Думу на повторное рассмотрение
и внесение поправок. Вето Президента
РФ может быть преодолено, если за закон
в ранее принятой редакции проголосует
более 2/з депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В этом случае Президент РФ будет обязан подписать закон в недельный срок;
опубликование и
вступление в силу. Подписанный Президентом РФ
закон должен быть обнародован в недельный
срок. Закон вступает в силу через 10 дней
(если специально не указаны иные сроки)
после официального опубликования полного
текста закона в специальных изданиях
(обычно в «Российской газете» и «Собрании
законодательства Российской Федерации»).
Во времени действие правовой нормы начинается
с момента вступления закона в силу и заканчивается
в момент утраты законом своей юридической
силы вследствие истечения срока его действия
(например, было введено чрезвычайное
положение сроком на один месяц); прямой
отмены акта другим актом; замены действующего
акта на другой. Как правило, законы и иные
нормативные акты не имеют обратной силы.
Это значит, что в случае правонарушения
применяется тот закон, который действовал
во время правонарушения (за исключением
случаев, когда новый закон подразумевает
смягчение или устранение ответственности
за такие правонарушения, и других, особо
оговоренных случаев).
Существуют также ограничения
действия закона в пространстве:
некоторые законы действуют только на
определенной территории. Например, законы,
принятые в каком-либо государстве, действуют
только на территории этого государства;
некоторые законы действуют в границах
определенного региона (например, Дальнего
Востока). Нормы деятельности за пределами
национальных границ определяются специальными
соглашениями или законами соответствующих
стран.
Обычно нормы распространяются
на всех лиц, находящихся на территории
страны, включая не только граждан страны,
но и иностранцев, и лиц без гражданства.
В иных случаях в тексте нормативного
правового акта специально определяетсякруг лиц, которым
адресованы нормы.
Стадии законодательного
процесса
Законодательный (законотворческий)
процесс проходит в своем развитии несколько
стадий:
1. законодательная инициатива.
Это право определенных органов и должностных
лиц ставить вопрос о принятии законов
и вносить их проекты на рассмотрение
Государственной Думы, порождающее обязанность
законодательного органа их рассмотреть.
Таким правом обладают Президент, Совет
Федерации, Правительство, законодательные
органы субъектов Федерации, Конституционный,
Верховный и Высший Арбитражный суды,
а также члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы. Круг субъектов
законодательной инициативы, как видим,
не очень широк. Это связано со следующими
обстоятельствами. Во-первых, его существенное
расширение поставит Государственную
Думу перед необходимостью тратить львиную
долю времени на решение вопроса о принятии
или отклонении предложения. Во-вторых,
указанные субъекты располагают значительной
информацией о социальной жизни, что не
всегда можно сказать о других государственных
органах и гражданах;
2. подготовка законопроектов.
Такая подготовка должна начинаться с
выявления социальных потребностей в
создании правовых норм на основе всестороннего
изучения общественной практики, научных
данных, предложений государственных
органов, политических партий и других
общественных объединений, а также отдельных
граждан. Готовить проекты нормативных
актов могут различные органы. Чаще применяется
отраслевой принцип, который далеко не
безупречен (проект готовит тог орган,
который отвечает за ту или иную сферу).
Иногда образуются специальные комиссии
по подготовке законопроектов. Кроме того,
законопроекты могут подготавливаться
и на альтернативной основе;