Состояние и особенности государственной службы в дореволюционной России

Чинопочитание в современной  России ассоциируется с беспрекословным  подчинением любым решениям начальника, принижением своего достоинства  в угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший  свой ранг «летами» и личными заслугами  перед отечеством, имеет право  на почтительное отношение к нему. Превращению чинопочитания в  слепое следование воле начальника противостоял принцип коллегиальности, обязывающий  обсуждать дела в коллегии, начиная  с младших чинов;

7) принцип верности государству  и монарху требовал готовности  государственного служащего выступить  в защиту монархического строя  и отстаивать в своей деятельности  интересы монарха. Реализовался  этот принцип через присягу  государственного служащего, которую  он давал при вступлении в  должность и повышении в ней.  Так, при Екатерине II служащие  клялись в «верной службе»,  обещали хранить тайну, следовать  «инструкциям, указам и регламентам»  и присяги не нарушать ПСЗ.  Т. XVI. N 11601.. Преданность - та сила, которая обеспечивает прочность  «пирамидальной» конструкции власти. Основными инструментами принципа  «служебной преданности являются  льготы и привилегии. Они определяют  статусы чиновников в иерархической  системе государственного управления, ибо каждому статусу «положены»  определенные льготы Захаров,  Н.Л. Социальные регуляторы деятельности  российского государственного служащего  / Н.Л. Захаров. - М.: Дело, 2002. - С. 97.. Отличительной  особенностью «служебной преданности»  является сохранение состояния  «зависимости». Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха - инструмент мобилизации активности государственных служащих;

8) принцип законности. Одной  из главных задач реформы государственного  аппарата в XVIII в. была организация управления на единообразных юридических основаниях. Закон становился обязательным для исполнения чиновниками всех уровней. С точки зрения Петра I, законность можно было утвердить через реализацию следующих мер: 1) организацию государственного управления на коллегиальном начале; 2) создание системы надзора за деятельностью чиновников; 3) кодификацию законодательства. Первые две инициативы были с успехом реализованы: утвержден принцип коллегиальности в управлении, созданы должности фискалов и генерал-прокурора для надзора за деятельностью государственных служащих, кроме того, петровское законодательство обязывало чиновников читать указы и регламенты в коллегиях, за «неведение» их наказывало ПСЗ. Т. VI. N 3534; Т. VI. N 3970.;

9) принцип мобилизации  дворян на государственную службу. В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них обязанностью. Фактически она была пожизненной. Табель о рангах дополнила служебное бремя дворян обязанностью учиться. «Новый закон отвечал, прежде всего, интересам дворян, составляющих социальную опору абсолютной монархии. Он закреплял их возросшее значение в армии и государственном управлении» Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. - М.: Высш. шк., 1978. - С. 114.. Рост экономического и политического влияния дворян привел в 1762 г. к отмене обязательности государственной службы дворянского сословия. Более того, Екатерина II в Жалованной грамоте дворянству (1785) подтверждала исключительное право дворян на владение населенными имениями, освобождение от обязанности службы, от податей, от телесных наказаний и т.д.

Итак, формирование модели государственной  службы - процесс сложный и противоречивый. Модель надо понять, усвоить, испытать на практике, придать ей авторитет  в глазах людей, обучить ее специалистов, выверить ее эффективность. Все это с успехом было проделано на протяжении XVIII в., когда в России зарождалась и закреплялась государственно- административная модель государственной службы, основанная на принципах: коллегиальности, иерархичности и чинопочитания, законности, привилегированности, прямых денежных выплат, мобилизации дворянства, верности государству и монарху, приоритета личной выслуги и профессиональных качеств Метушевская, Т.И. Модель государственной службы в России в XVIII в. / Т.И. Метушевская // История государства и права. - 2007. - №5. - С. 31..

3. Государственная служба  России в XIX веке

«Административный романтизм» М. Сперанского. Бурное развитие общественных отношений в начале XIX в. ознаменовалось крупными реформами Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2007. - №4. - С. 53..

6 августа 1809 г. император  Александр I подписал Указ, подготовленный  М.М. Сперанским, «О правилах производства  в чины по гражданской службе  и об испытаниях в науках, для  производства в коллежские асессоры  и статские советники» ПСЗ.  Собр. 1. Т. XXX. N 23771.. Основными целями  Указа было намерение «разным  частям гражданской службы доставить  способных к учениям образованных  чиновников; трудам и успехам  открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, с службою сопряженным», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы».

Указ кардинально изменил  порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось  условием карьеры. Если до выхода Указа  гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления  свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных  экзаменов было запрещено.

Указ категорично определил, что «никто не будет произведен в  чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет  в титулярных советниках, если сверх  отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом  наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании» Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2007. - №4. - С. 54..

Производство экзаменов  было возложено на университеты, для  чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское  правление выдавало соответствующий  аттестат, служивший одним из оснований  для представления к более  высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: «Без аттестатов университета произведены быть не могут» См.: Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1902. Приложение 1. С. 3.. Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация «отвлекала чиновников от должностных их занятий», возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения См.: О правах на чины и другие преимущества по гражданской службе воспитанников реальных учебных заведений. СПб., 1878. С. 111.. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г. ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXII. N 25047.; от 26 мая 1815 г. ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXIII. N 25862. и от 27 октября 1822 г. ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXII. N 25209.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, «самый закон обратился в изъятие».

Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении  образовательного уровня государственных  служащих. Его положения нашли  свое отражение во многих нормативных  актах, связанных с гражданской  службой. Основные его положение  были использованы при подготовке проекта  Устава о службе гражданской РГИА. Ф. 1260. Оп. 1. Д. 656. Л. 318.. Необходимость  его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения  государственной службы и чинопроизводства.

Во Всеподданнейшем докладе  Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего  соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались  классных чинов, не имея соответствующей  выслуги РГИА. Ф. 1409. Оп. 1. Д. 1584. Л. 30.. Эти и ряд других причин, связанных  с законодательной деятельностью  правительства Александра I в области  формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о  службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный  с учетом опыта законодателей XVIII в. Писарькова, Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии / Л.Ф. Писарькова // Отечественная история. - 2001. - № 4. - С. 40., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.

Таким образом, законодательная  деятельность государства в сфере  подготовки кадров государственной  службы в первой половине XIX в. была связана с развитием абсолютизма. Развитие буржуазных отношений, стабилизация политических институтов, укрепление и совершенствование различных частей государственного механизма обусловили повышение требований к профессиональному уровню государственных служащих. В период абсолютизма происходит становление отдельных элементов кадровой функции государственной службы, намечаются тенденции ее развития, закладываются основы для ее совершенствования. Устойчивой системы подготовки кадров государственной службы в первой половине XIX века еще создано не было Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2007. - №4. - С. 55..

Государственная служба Николаевского  времени. На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм  Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру - упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.

Он четко обосновал  пользу чина как имеющего «фантастическую  силу» инструмента власти, который  к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная «Табель» со всеми ее атрибутами - не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.

Однако далеко не все общество разделяло эту логику. Разные слои общества по-разному относились к  «Табели о рангах», однако к середине XIX века стало очевидным то, что продвижению достойнейших она не способствует. Поэтому при каждом новом царе, начиная с Павла и заканчивая Александром III, вставал вопрос о ее отмене. Встал он и в начале царствования Александра II Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 71..

Знаменитый диссидент  той эпохи, политический эмигрант князь  П. Долгоруков писал: «Император... лишен  права... выбирать себе чиновников. Чтобы  занять в России некую должность, надобно обладать соответствующим  чином... Это учреждение являет собою  крепчайшую гарантию ничтожества, низкопоклонства, продажности, посему изо всех реформ эта более всего ненавистна всесильной бюрократии. В России достоинство  человека есть великое препятствие  в его служебном продвижении... тогда как негодяй или полукретин, который ни разу не покинет службы, в конце концов достигнет в ней чинов высочайших» Пайпс, Р. Россия при старом режиме / Р. Пайпс. - М.: Высш. шк., 1993. - С. 183..

Александр начал с образования  «комиссии» - особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию  чинов, рост числа и влияние бюрократии, взяточничество и другие ее пороки, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в  частности, желательность отмены «Табели», но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в 2 раза, но «Табель» осталась в неприкосновенности.

То же повторилось и  при его сыне - Александре III. Он также  учредил в начале своего царствования Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку  они лишь стимулируют уродливое  чинопочитание, не стесняющийся в средствах  карьеризм, приводят в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом Совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал его. Но когда заключение Совещания было разослано на отзыв главам министерств и ведомств, подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. При этом их аргументы, в сущности, повторяли доводы Уварова: чин возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. - М.: Высш. шк., 1978. - С. 49..