Реформы Петра Первого

В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным  делам в Воронеже, стала Воронежской  губернией. Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

 По второй реформе  одиннадцать губерний были разделены  на 45 провинций, во главе которых  были поставлены губернаторы,  вице-губернаторы или воеводы.  Провинции делились на округа - дистрикты. Администрация провинций  подчинялась непосредственно коллегиям.  Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора,  Юстиции и Вотчинная) располагали  на местах собственным аппаратом  из камеристов, комендантов и  казначеев. В 1713 г. в областное  управление было введено коллегиальное  начало: при губернаторах учреждены  коллегии ландратов (от 8 до 12 человек  на губернию), избираемых местным  дворянством.

Областная реформа, отвечая  наиболее актуальным потребностям самодержавной  власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего  периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении  Петр намеревался решать все государственные  вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной  иерархической сети бюрократических  учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система "приказ-уезд" была удвоена: "приказ (или канцелярия) - губерния - провинция - уезд".  Губернатору  подчинялись четыре его непосредственных подчиненных:

• обер-комендант - отвечал за военные дела;
• обер-комиссар - за денежные сборы;
• обер-правиантмейстер - за хлебные сборы;
• ландрихтер - за судебные дела.

Во главе провинции  обычно стоял воевода, в уезде  финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.

Губернаторам перешла  часть функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.

Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице губернаторами, выполнявшими в основном военные  и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось  слишком крупным и не позволяло  осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в  каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

3.3. Реформа городского  управления

 Вокруг вновь образованных  промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись  новые поселения городского типа, в которых стали формироваться  органы самоуправления. Уже в  1699 г. Петр I, желая предоставить  городскому сословию, полное самоуправление  по типу Запада, приказал учредить  бурмистерскую палату. В городах  стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало  оформляться юридически городское  сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге  был учрежден Главный магистрат,  которому было поручено "ведать  все городское сословие в России".

По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

 Первая гильдия - банкиры,  купцы, доктора, аптекари, шкиперы  купеческих судов, живописцы,  иконописцы и серебряных дел  мастера. 

Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения ("обретающиеся в наймах, в черных работах и  тем подобные") выбирал своих  старост и десятских, которые  могли доносить магистрату о своих  нуждах и просить их об удовлетворении.

По европейскому образцу  создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья  и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии  не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди  них беглых крестьян и возвращения  их на прежние места проживания.

 Деление на гильдии  оказалась чистейшей формальностью,  так как проводившие его военные  ревизоры, прежде всего заботившиеся  об увеличении числа плательщиков  подушной подати, произвольно включали  в члены гильдий и лиц, не  имеющих к ним отношения. Появление  гильдий и цехов означало, что  корпоративные начала противопоставлялись  феодальным принципам хозяйственной  организации.

3.4. Результаты  реформы государственного управления

В результате Петровских реформ к концу первой четверти XVIII в. сложилась  следующая система органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган  исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными  законодательными функциями. Он принципиально  отличался от своего предшественника - Боярской думы.

Члены совета назначались  императором. В порядке осуществления  исполнительной власти Сенат издавал  указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью  всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять  функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные  учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая  обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

Никак не соответствовали  новым условиям и задачам приказная  система, сложившаяся при Боярской думе. Возникшие в разное время  приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили  друг другу, создавая невообразимую  путаницу и надолго задерживая решение  неотложных вопросов. Взамен устаревшей системе приказов в 1717 - 1718 гг. было создано 12 коллегий.

 Создание системы коллегий  завершило процесс централизации  и бюрократизации государственного  аппарата. Четкое распределение  ведомственных функций, разграничение  сфер государственного управления  и компетенции, единые нормы  деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

 К выработке регламентов  были привлечены иностранные  правоведы, был учтен опыт государственных  учреждений Швеции и Дании. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722).

 Принятие "Табели о  рангах" свидетельствовало о том,  что бюрократическое начало в  формировании государственного  аппарата, несомненно, победило начало  аристократическое. Профессиональные  качества, личная преданность и  выслуга становятся определяющими  для продвижения по службе. Признаком  бюрократии как системы управления  являются вписанность каждого  чиновника в четкую иерархическую  структуру власти (по вертикали)  и руководство им в своей  деятельности строгими и точными  предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами  нового бюрократического аппарата  стали профессионализм, специализация,  нормативность, отрицательными - его  сложность, дороговизна, работа  на себя, негибкость.

Подготовка кадров для  нового государственного аппарата стала  осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка  органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял  назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший  в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе  существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что  губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили  друг другу. Губернии в 1719 г. были разделены на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода с канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено выбирать по 8-12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.

В итоге административных преобразований в России было завершено  оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно  и бесконтрольно управлять страной  при помощи полностью зависимых  от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное  выражение в 20-м артикуле Воинского  устава и Духовном регламенте: власть монархов есть самодержавная, которым  повиноваться сам бог повелевает.

Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и  наименования "Великий".

 К важнейшим признакам  абсолютизма относятся бюрократизация  аппарата управления и его  централизация. Новая государственная  машина в целом работала гораздо  эффективнее старой. Но в нее  была заложена "мина замедленного  действия" - отечественная бюрократия. Е.В. Анисимов в книге "Время  петровских времен" пишет: "Бюрократия - необходимый элемент структуры  государства нового времени. Однако  в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная  воля монарха - единственный источник  права, когда чиновник не ответственен  ни перед кем, кроме своего  начальника, создание бюрократической  машины стало и своеобразной "бюрократической  революцией", в ходе которой  был запущен вечный двигатель  бюрократии".

 Реформы центрального  и местного управления создали  внешне стройную иерархию учреждений  от Сената - в центре до воеводской  канцелярии - в уездах.

4. Реформа сословного  устройства

4.1. Служивое сословие

Борьба со шведами требовала  устройства регулярной армии, и Пётр понемногу перевёл на регулярную службу всех дворян и служивых людей. Служба для всех служивых людей стала  одинаковой, они служили поголовно, бессрочно и начинали службу с  низших чинов.

Все прежние разряды служивых людей были соединены вместе, в  одно сословие - шляхетство. Все нижние чины (как знатные, так и из "простого люда") одинаково могли дослужиться  до высших чинов. Порядок такой выслуги  был точно определён "Табелем  о рангах" (1722 г.). В "Табели" все  чины были распределены на 14 рангов или "чинов" по их служебному старшинству. Каждый, достигший низшего 14 ранга, мог надеяться высшую должность  и занять высший ранг. "Табель о  рангах" заменил принцип родовитости  принципом выслуги и служебной  пригодности. Но Пётр сделал выходцам из высшего старого дворянства одну уступку. Он позволил знатной молодёжи поступать по преимуществу в его  любимые гвардейские полки Преображенский и Семёновский.

Пётр требовал, чтобы дворяне  обязательно учились грамоте  и математике, а необученных дворян лишал права жениться и получить офицерский чин. Пётр ограничил землевладельческие права дворян. Он перестал давать им поместья из казны при поступлении  на службу, а предоставлял им денежное жалование. Дворянские вотчины и  поместья запретил дробить при передаче сыновьям (закон "О майорате", 1714). Меры Петра относительно дворянства отягчали положение этого сословия, но не меняли его отношения к государству. Дворянство и прежде и теперь должно было расплачиваться за право землевладения  службой. Но теперь служба стала тяжелее, а землевладение стеснённее. Дворянство роптало и пробовало облегчить  свои тяготы. Пётр же жестоко карал  попытки уклониться от службы.

4.2. Городское сословие (посадские и городские люди)

До Петра городское  сословие составляло очень малочисленный  и бедный класс. Пётр хотел создать  в России городской экономически сильный и деятельный класс, подобный тому, что он видел в Западной Европе. Пётр расширил городское самоуправление. В 1720 г. был создан главный магистрат, который должен был заботиться о  городском сословии. Все города были разделены по числу жителей на классы. Жители городов делились на "регулярных" и "нерегулярных" ("подлых") граждан. Регулярные граждане составляли две "гильдии": в первую входили представители капитала и интеллигенции, во вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Ремесленники делились на "цехи" по ремёслам. Нерегулярными  людьми или "подлыми" назывались чернорабочие. Город управлялся магистратом  из бургомистров, избираемых всеми  регулярными гражданами. Кроме того, городские дела обсуждались на посадских  сходах или советах из регулярных граждан. Каждый город был подчинён главному магистрату, минуя всякое другое местное начальство.