Старая форма управления:
царь с Боярской думой - приказы
- местная администрация в уездах,
не отвечала новым задачам
ни в обеспечении военных потребностей
материальными ресурсами, ни в
сборе денежных податей с населения.
Приказы часто дублировали функции
друг друга, создавая неразбериху
в управлении и медлительность
в принятии решений. Уезды были
разных размеров - от уездов-карликов
до уездов-великанов, что делало
невозможным эффективное использование
их администрации для взимания
налогов. Боярская дума с ее
традициями неспешного обсуждения
дел, представительства родовитой
знати, не всегда компетентная
в государственных делах, также
не отвечала требованиям Петра.
Установление абсолютной
монархии в России сопровождалось
широкой экспансией государства,
его вторжением во все сферы
общественной, корпоративной и частной
жизни. Петр I проводил политику
дальнейшего закрепощения крестьян,
принявшую наиболее жесткие формы
на исходе XVIII в. Наконец, усиление
роли государства проявилось
в детальной, обстоятельной регламентации
прав и обязанностей отдельных
сословий и социальных групп.
Наряду с этим происходила
юридическая консолидация правящего
класса, из разных феодальных
слоев сложилось сословие дворянства.
Государство, сформировавшееся
в начале XVIII в., называют полицейским
не только потому, что именно
в этот период была создана
профессиональная полиция, но
и потому, что государство стремилось
вмешиваться во все стороны
жизни, регламентируя их.
Административным преобразованиям
способствовал и перенос столицы
в Петербург. Царь хотел иметь
под рукой необходимые рычаги
управления, которые он зачастую
создавал заново, руководствуясь
сиюминутными потребностями. Как
и во всех других своих начинаниях,
Петр при реформе государственной
власти не считался с российскими
традициями и широко переносил
на русскую почву известные
ему по западноевропейским вояжам
структуры и методы управления.
Не имея четкого плана административных
реформ, царь, вероятно, все же представлял
желаемый образ государственного
аппарата. Это строго централизованный
и бюрократический аппарат, четко
и быстро исполняющий указы
государя, в пределах своей компетенции
проявляющий разумную инициативу.
Это нечто очень похожее на
армию, где каждый офицер, исполняя
общий приказ главнокомандующего,
самостоятельно решает свои частные
и конкретные задачи. Как мы
увидим, петровской государственной
машине было далеко до подобного
идеала, который просматривался
только как тенденция, хотя
и четко выраженная.
В первой четверти XVIII в. был
осуществлен целый комплекс реформ,
связанных с перестройкой центральных
и местных органов власти и
управления, областей культуры и быта,
а также происходит коренная реорганизация
вооруженных сил. Почти все эти
изменения происходили во время
правления Петра I и имели огромное
прогрессивное значение.
Рассмотрим реформы
высших органов власти и управления,
прошедшие в первой четверти XVIII
в., которые принято подразделять
на три этапа:
I этап - 1699 – 1710 гг. - частичные
преобразования;
II этап - 1710 – 1719 гг. - ликвидация
прежних центральных органов
власти и управления, создание
Сената, появление новой столицы;
III этап - 1719 – 1725 гг. - образование
новых органов отраслевого управления,
проведение второй областной
реформы, реформы церковного управления
и финансово-налоговой.
3.1. Реформа центрального
управления
Последнее упоминание
о последнем заседании Боярской
думы относится к 1704 г. Возникшая
в 1699 г. Ближняя канцелярия (учреждение,
осуществлявшее административно-финансовый
контроль в государстве) приобрела
первостепенное значение. Реальной
властью обладала заседавшая
в здании Ближней канцелярии
Консилия министров - совет глав
важнейших ведомств при царе,
управлявший приказами и канцеляриями,
обеспечивавший армию и флот
всем необходимым, ведавший финансами
и строительством (после образования
Сената Ближняя канцелярия (1719) и
Консилия министров (1711) прекращают
свое существование).
Следующим этапом в
реформе центральных органов
власти стало создание Сената.
Формальной причиной послужил
отъезд Петра на войну с
Турцией. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно
написал указ о составе Сената,
который начинался фразой: "Определили
быть для отлучек Наших Правительствующий
Сенат для управления". Содержание
этой фразы дало повод историкам
до сих пор спорить о том,
каким учреждением представлялся
Петру Сенат: временным или
постоянным. 2 марта 1711 г. царь
издал несколько указов: о компетенции
Сената и правосудия, об устройстве
государственных доходов, торговли
и других отраслей государственного
хозяйства. Сенату предписывалось:
"Суд иметь нелицемерный,
и неправедных судей наказывать
отнятием чести и всего имения,
то ж и ябедникам да последует";
"Смотреть во всем
государстве расходов, и ненужные,
а особливо напрасные, оставить";
"Денег, как возможно,
собирать, понеже деньги суть
артерия войны".
Члены Сената назначались
царем. В его состав первоначально
входило всего девять человек,
которые решали дела коллективно.
В основу комплектования Сената
был положен не принцип знатности,
а компетентности, выслуги и близости
к царю.
С 1718 по 1722 гг. Сенат стал
собранием президентов коллегий.
В 1722 г. он был реформирован тремя
указами императора. Изменен состав,
включающий как президентов коллегий,
так и сенаторов, коллегиям чуждых.
Указом "О должности Сената"
Сенат получил право издавать
собственные указы.
Круг вопросов, которые
находились в его ведении, был
достаточно широк: вопросы правосудия,
расходы казны и налоги, торговля,
контроль за администрацией разных
уровней. Сразу же вновь созданное
учреждение получило канцелярию
с многочисленными отделами - "столами",
где работали подьячие. Реформа
1722 г. превратила Сенат в высший
орган центрального управления,
вставший над всем государственным
аппаратом.
Своеобразие эпохи
петровских реформ состояло в
усилении органов и средств
государственного контроля. А для
надзора за деятельностью администрации
при Сенате была учреждена
должность обер-фискала, которому
должны быть подчинены провинциал-фискалы
(1711). Недостаточная надежность фискалитета
привела в свою очередь к
возникновению в 1715 г. при Сенате
должности генерального ревизора,
или надзирателя указов. Главное
дело ревизора - "чтобы все исполнено
было". В 1720 г. сделан был
более сильный нажим на Сенат:
предписано было наблюдать, чтобы
здесь "все было сделано
порядочно, и суетных разговоров,
крика и прочего не было".
Когда и это не помогло, через
год обязанности и генерального
прокурора и обер-секретаря возложили
на военных: один из штаб-офицеров
армии дежурил в Сенате помесячно
для наблюдения за порядком, а
"кто из сенаторов бранился
или невежливо поступал, того
дежурный офицер арестовывал
и отводил в крепость, давая,
разумеется, знать государю".
Наконец в 1722 г. эти
функции возложили на специально
назначенного генерал прокурора,
который "должен был накрепко
смотреть, дабы Сенат в своем
звании праведно и нелицемерно
поступал", иметь надзор над
прокурорами и фискалами и
вообще быть "оком государевым"
и "стряпчим в делах государственных".
Таким образом, царь-реформатор
вынужден был постоянно расширять
созданную им специальную систему
организованного недоверия и
доносительства, дополняя существующие
органы контроля новыми.
Однако создание Сената не
могло завершить реформы управления,
так как отсутствовало промежуточное
звено между Сенатом и губерниями,
продолжали действовать многие приказы.
В 1717 - 1722 гг. на смену 44 приказам конца
XVII в. пришли коллегии. В отличие
от приказов, коллегиальная система
(1717 - 1719 гг.) предусматривала систематическое
разделение администрации на определенное
количество ведомств, что само по себе
создавало более высокий уровень
централизации.
Сенат назначил президентов
и вице-президентов, определил
штаты и порядок работы. Кроме
руководителей, в состав коллегий
входили четыре советника, четыре
асессора (заседателя), секретарь, актуариус,
регистратор, переводчик и подьячие.
Специальным указам предписывалось
с 1720 г. начать производство
дел новым порядком.
В 1721 г. была создана
Вотчинная коллегия, заменившая
Поместный приказ, в ведении которой
находилось дворянское землевладение.
На правах коллегий были Главный
магистрат, который управлял городским
сословием, и Святейший правительствующий
Синод. Его появление свидетельствовало
о ликвидации автономии церкви.
В 1699 г. с целью
улучшить поступление в казну
прямых налогов была учреждена
Бурмистерская палата, или Ратуша.
К 1708 г. она превратилась в
центральное казначейство, заменив
Приказ большой казны. В нее
вошли двенадцать старых финансовых
приказов. В 1722 г. из единой
Берг-мануфактур-коллегии выделилась
Мануфактур-коллегия, на которую,
кроме функций управления промышленностью,
были возложены задачи экономической
политики и финансирования. За
Берг-коллегией остались функции
горнодобычи и монетного дела.
В отличие от приказов,
действовавших на основании обычая
и прецедента, коллегии должны
были руководствоваться четкими
правовыми нормами и должностными
инструкциями. Наиболее общим законодательным
актом в этой области был
Генеральный регламент (1720), представлявший
собой устав деятельности государственных
коллегий, канцелярий и контор
и определявший состав их членов,
компетенцию, функции, порядок
деятельности. Последующее развитие
принципа чиновной, бюрократической
выслуги нашло отражение в
петровской "Табели о рангах"
(1722). Новый закон разделил службу
на гражданскую и военную. В
нем было определено 14 классов,
или рангов, чиновников. Всякий получивший
чин 8-го класса становился
потомственным дворянином. Чины
с 14 го по 9-й тоже давали
дворянство, но только личное.
Принятие "Табели о рангах"
свидетельствовало о том, что
бюрократическое начало в формировании
государственного аппарата, несомненно,
победило начало аристократическое. Профессиональные
качества, личная преданность и выслуга
становятся определяющими для продвижения
по службе. Признаком бюрократии как
системы управления являются вписанность
каждого чиновника в четкую иерархическую
структуру власти (по вертикали) и
руководство им в своей деятельности
строгими и точными предписаниями
закона, регламента, инструкции. Положительными
чертами нового бюрократического аппарата
стали профессионализм, специализация,
нормативность, отрицательными - его
сложность, дороговизна, работа на себя,
негибкость.
3.2. Реформа местного
управления
Петр I в начале своего
царствования пытался использовать
прежнюю систему местного управления,
постепенно вводя вместо земских,
выборные элементы управления. Так,
указом 10 марта 1702 г. предписывалось
участие в управлении с главными
традиционными администраторами (воеводами)
выборных представителей дворянства.
В 1705 г. этот порядок стал
обязательным и повсеместным, что
должно было усилить контроль
за старой администрацией.
18 декабря 1708 был издан
указ "Об учреждении губерний
и о росписании к ним городов".
Это была реформа, которая совершенно
изменила систему местного управления.
Основная цель этой реформы
- обеспечение армии всем необходимым:
с полками армии, распределенными
по губерниям, устанавливалась
прямая связь губерний через
специально созданный институт
кригскомиссаров. Согласно этому
указу вся территория страны
была разделена на восемь губерний:
- Московская включала в свой состав 39 городов,
- Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ям-бург и Копорье были отданы во владение князю Меньшикову),
- К Киевской губернии было приписано 56 городов,
- К Смоленской - 17 городов,
- К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,
- К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,
- К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам
- К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".