Экономические, политические и идеологические предпосылки централизации на Руси

1) раскладка,  сбор и доставка податей с  ответственностью за их недобор;

2) суд  по «черным» делам (гражданские  и мелкие уголовные дела).

В начале 1560-х годов реформы были прерваны. Иван Грозный установил зависимость  местных органов от центральной  власти и ввел опричнину, которая  подавила самоуправление на данных территориях. В опричных землях, то есть в особо  выделенных владениях, принадлежащих  лично государю, Иван Грозный установил  особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Оставшаяся часть территории страны именовалась земщина и управлялась по-прежнему: старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала.

В XVII в. в  системе государственного управления произошли функциональные изменения. Существенное сужение компетенции  органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией  управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением  территории страны. В это время  начался процесс формирования местных  государственных учреждений, которые  существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого  типа (таможнями, губными и земскими избами).

В этом отношении  весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676 – 1682), непродолжительный  по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В  частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность  дворянского самоуправления в уездах – губного старосты, а его функции  переданы воеводам (Указ 1679 г.).

Введение  института воевод оценивалось как  контрреформа местного самоуправления. Все воеводы назначались Разрядным  приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился  город с уездом. Земские органы были подчинены воеводам. Кроме того, земский староста из избранного представителя  местного общества превращался в  назначаемого приказного человека. Компетенция  воеводы была обширной, его ведению  подлежали все вопросы местного управления и суд. Самостоятельность  земских органов проявлялась  лишь при раскладке податей. Обязанности  воеводы в законодательстве четко  не регламентировались, что создавало  основу для произвола. И хотя система  кормления была официально отменена, воеводы буквально обирали местное  население.

На данном этапе отечественной истории  было завершено формирование местных  учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной  власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.

XVIII век  вошел в историю России как  период реформ Петра I: другим  стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не  могли не затронуть и систему  государственного управления. Несоответствие  приказного порядка управления  государством новым задачам развития  страны, нечеткое распределение  полномочий между приказами, дублирование  функций различных приказов, медлительность  в решении дел, казнокрадство  – все это привело к необходимости  реформирования и государственного  аппарата. Основной задачей преобразований  в области управления было  создание административной системы,  проникнутой идеей централизации  и всецело подчиненной верховной  власти. Россия стала абсолютной  монархией.

Первые  Петровские реформы затронули управление прежде всего в городах, где была осуществлена попытка введения городского самоуправления. В 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бургомистров. Избранные бургомистры образовывали бургомистерские палаты или ратуши, ведавшие сбором доходов и управлением в городах.

Первой  попыткой кардинального административного  преобразования стала губернская реформа 1708–1710 гг., когда государство было поделено на восемь губерний. Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Но поскольку губернская канцелярия не справлялась с множеством уездов, то вскоре была введена промежуточная административная единица – провинция во главе с обер-комендантом. Провинции, в свою очередь, делились уже не на уезды, а на доли во главе с ландратом. Ландрат являлся выборным лицом от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. Таким образом, местная власть продолжала носить сословный характер.

Спустя  некоторое время на смену долям  пришли дистрикты, в каждом из которых  находилось не менее двух тысяч дворов.

Первая  реформа местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению  со старой приказно-воеводской системой власти. Во-первых, была создана стройная система органов управления на местах с четко определенными функциями. Во-вторых, новые местные государственные учреждения имели коллегиальный характер. В-третьих, местные чиновники не имели права использовать власть в корыстных целях, а обязаны были служить обществу и государству.

Но первая губернская реформа обнаружила и  свои недостатки, среди которых было неэффективное трехуровневое управление. Это и стало причиной второй губернской реформы. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция. Тогда же была предпринята  попытка создать в провинциях независимый от исполнительной власти суд. В ведении провинциальных судов  были гражданские и уголовные  дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также  горожан, не входящих в посад.

Губернская  реформа нанесла удар по приказной  системе. Многие приказы прекратили свое существование, их обязанности  перешли к губернской администрации. Вслед за организацией губерний в 1711 г. вместо Боярской думы был организован  Сенат. Он состоял из девяти человек, назначаемых монархом из старинной  титулованной знати, малознатных родов, дельцов и дворян. Сенат являлся высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом при царе. Сенат был наделен широкими полномочиями.

С 1700 г. изменилось и положение церкви. В 1721 г. был  создан Святейший Синод, занимавшийся церковными делами, например делами канонического  характера, наблюдением за чистотой веры, борьбой с расколом, развитием  духовных ценностей, цензурой и даже некоторыми вопросами семейного  права. Этой реформой была упразднена власть патриаршества, церковь стала  частью государственного аппарата.

В 1717–1721 гг. была упразднена сеть прежних государственных  учреждений – приказов и по образцу  Швеции создана система коллегий. Преимущество коллегий состояло в том, что они ведали определенными  вопросами государственного управления и распространяли свою деятельность на всю территорию страны. Коллегии были подчинены Сенату. Коллегию возглавлял президент, при нем были советники  и другие должностные лица. Нововведением  стал и принцип коллегиального обсуждения текущих дел в коллегиях.

Центральную систему управления Россией составляли 12 коллегий:

1) Коллегия  иностранных дел осуществляла  сношения с иностранными государствами;

2) Военная  коллегия ведала делами армии;

3) Коллегия  адмиралтейская занималась морским  флотом;

4) Штабс-коллегия ведала расходами государства;

5) Камер-коллегия  ведала доходами государства;

6) Юстиц-коллегия  ведала судебными делами;

7) Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль;

8) Коммерц-коллегия  управляла торговлей;

9) Мануфактур-коллегия  управляла промышленностью;

10) Берг-коллегия  отвечала за горное дело;

11) Вотчинная  коллегия;

12) Главный  магистрат осуществлял городское  управление.

В 1720 г. на правах коллегии был создан Главный  магистрат и утверждены городовые  магистраты во всех губерниях и провинциях. Главный магистрат возглавлял местные  органы городского самоуправления всей страны и осуществлял следующие  функции: создавал магистраты на местах, организовывал проведение в них  выборов, осуществлял надзор за исполнением  магистратами административно-полицейских  обязанностей, охранял сословные  привилегии горожан, способствовал  развитию торговли и ремесел, рассматривал апелляции на судебные решения магистратов  и т.п.

Городские магистраты представляли собой сословные  выборные органы, которые избирались на посадских сходах и наделялись достаточно широкой компетенцией в  хозяйственной, полицейской и судебной деятельности. Кроме того, магистраты осуществляли статистические функции. Со временем полномочия городского магистрата были еще более расширены.

В больших  городах магистратам принадлежала судебная власть как по гражданским, так и по уголовным делам.

В городах, кроме магистратов, также функционировали  другие городские учреждения, например земские советы (мирские и посадские сходы), которые обсуждали «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, избирали магистратов, ратуш и других должностных лиц. Избранные лица утверждались Главным магистратом и зачислялись на государственную службу, в соответствии с чем получали чины.

Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское  управление возлагалось на земских  комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании системы местной власти особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство.

Должностные лица, избираемые в органы местного самоуправления, реальной властью не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. Органы местной власти, спонтанно  создававшиеся, на практике были лишены действительной самостоятельности  и не имели корней в местном  населении, а потому быстро превращались в бюрократический придаток разрастающегося  государственного механизма. В результате власть на местах все больше сосредоточивалась  в руках губернаторов.

Внешним выражением абсолютизма стало принятие в 1722 г. Петром I титула императора и  наименования «Великий». Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии), через который  он поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами.

Абсолютистское  государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить  их влиянию центральной власти. С  одной стороны, преобразования Петра I приобщали население к управлению, с другой стороны, перенесение иноземных  полицейских форм управления на русскую  почву приводило к усилению государственного вмешательства в жизнь общества. На практике органы местного самоуправления трансформировались в бюрократический  придаток государственного аппарата, а выборные должностные лица выполняли  в основном государственные функции.

Расцвет абсолютизма в эпоху правления  Петра I должен был усилить тенденцию  к централизации управления. Вместе с тем тенденция к децентрализации  не пресекалась, в результате чего процесс  государственного строительства претерпел  некоторые метаморфозы. Подобные «зигзаги»  в отношении к институтам государственного управления и местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

В эпоху  дворцовых переворотов (1725–1762 гг.) коренных преобразований государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный  порядок, в соответствии с которым  государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору.

Однако  некоторые изменения в системе  органов управления произошли уже  в годы правления Екатерины I, например:

1) создание  Верховного тайного совета, который  установил надзор за Сенатом  и коллегиями;

2) лишение  Сената законодательных функций;

3) упразднение  значительной части провинций;

4) ликвидация  многих местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе  Главного магистрата);

5) подчинение  городовых магистратов губернаторам  и воеводам.

В новой  системе местного управления единственными  органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в  провинциях и уездах – воеводы. Они  осуществляли свои функции через  соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы  и воеводы были обязаны:

а) исполнять  законы и распоряжения, исходящие  от верховной власти, Сената и коллегий;

б) охранять тишину и спокойствие на вверенной  территории;

в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и  «всяких гуляющих и слоняющихся  людей»;

г) вести  борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.

Также обширны  были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:

1) в полицейской  сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение  чистоты и общественного порядка  на улицах и торгах;

2) в военной  области: комплектование армии,  осуществление рекрутских наборов,  квартирование войск, командование местным гарнизоном;

3) в фискальной  сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.

Кроме административно-полицейских  функций губернаторы и воеводы  также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении  прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась  многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ.