2 СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ В 19
ВЕКЕ
2.1 СИСТЕМА ЗАКОНОСОВЕЩАТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ
Император возглавлял всю систему
власти, опираясь на разветвленный чиновничий
аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного
органа действовал Совет при высочайшем
дворе, его сменил Непременный совет, состоявший
из 12 членов, который просуществовал до
1810 г. В этом году был учрежден царским
манифестом Государственный совет, просуществовавший
с некоторыми изменениями до 1917 года.
Инициатором создания
этого органа являлся крупный
государственный деятель М.М. Сперанский.
Государственный совет был задуман
как законосовещательный орган,
разрабатывавший проекты законодательных
актов, которые получали юридическую
силу после утверждения императором.
Председателем Государственного
совета являлся император, в его отсутствие
в заседаниях председательствовал назначенный
им член Совета. Численность органа колебалась
от 40 до 80 членов. Члены Совета назначались
императором или входили в него по должности
(министры), также членами Государственного
совета являлись крупные чиновники и помещики.
Государственный совет
состоял из пяти департаментов:
законов, дел военных, дел гражданских
и духовных, государственной экономии,
дел царства Польского. Последний
департамент был создан после
польского восстания 1830-1831гг.
Государственный совет рассматривал
и готовил различные правовые акты - законы,
уставы, учреждения. Основная цель его
законотворческой деятельности - привести
к единообразию всю правовую систему.
Собирались и общие собрания
Государственного совета. Делопроизводство
велось канцелярией, которую возглавлял
государственный секретарь.
Государственный совет осуществлял
свою главную первоначальную задачу (подготовку
законопроектов) недолгое время. Со второй
четверти XIX века законопроекты стали
разрабатываться в царской канцелярии,
министерствах, специальных комитетах.
Обсуждение их в Государственном совете
стало носить формальный характер. Нередки
были случаи, когда законопроекты вносились
в Государственный совет с резолюцией
царя: "желательно мне, чтоб принято
было".
В начале 1810 г. Государственным
советом императору был представлен план
финансовых преобразований, главной идеей
которого было приведение государственных
доходов в соответствие с государственными
расходами. Отмечалось негативное влияние
массового выпуска бумажных денег. Предлагалось
сократить текущие расходы (даже на образование
и строительство дорог), ввести новый налог
(для погашения государственного долга),
провести внутренний заем под залог государственных
имуществ, часть из них - пустить в продажу
(приватизировать). Для упорядочения хозяйствования
предлагалось ввести публичную отчетность
и гласность в ведении государственного
хозяйства.
Указом от 5 апреля 1812 года Совет
получал чрезвычайные полномочия на время
отсутствия монарха, подчиняя себе министерства.29
августа 1813 года вышел Указ, согласно которому
решения большинства собрания Государственного
Совета во время продолжительного отсутствия
царя в столице становились законом. Более
того, не требовалось немедленно извещать
императора о принятом решении. Эти меры,
значительно усилившие государственное
значение Совета, рассматривались как
временные. Однако при переиздании "Образования"
в 1832 году они были в нем закреплены.
С 1811 года Государственный Совет
стал рассматривать финансовые дела. За
1823-1825 гг. было принято несколько указов,
согласно которым Совет наделялся полномочиями
рассматривать сметы о доходах и расходах
двух столиц, ежегодно вносимые Министерством
внутренних дел в департамент государственной
экономии.
В 1832 году появился особый департамент
по делам царства Польского. Его образование
было вызвано восстанием 1830-1832 гг. в Польше.
В то же время происходило существенное
ограничение прав Государственного Совета.
Так, по "Образованию" 1810 года, министры
должны были предоставлять Совету ежегодные
отчеты о проделанной работе. Однако с
1832 года обсуждение даже этих ежегодных
отчетов было изъято из компетенции Государственного
Совета. С этого времени министры и главноуправляющие
отдельными частями министерств должны
были отправлять свои отчеты в Комитет
министров, орган малочисленный и гораздо
менее доступный суду общественного мнения.
В 1826 году Комиссия Совета по
составлению законов была преобразована
во II отделение Собственной его императорского
величества канцелярии. Департамент законов,
таким образом, лишили функции по выработке
всех законопроектов до вынесения их на
обсуждение, что ослабило законотворческие
возможности Государственного Совета
в целом. В 1835 году в самостоятельное учреждение
была преобразована Комиссия прошений.
В свою очередь, в "Учреждении
военного министерства", изданном в
1836 году, говорилось, что все дополнения
и пояснения к законам, а также меры усовершенствования
законодательства по военной части, не
имеющие связи с другими ведомствами,
должны предоставляться на высочайшее
рассмотрение не Государственным, а Военным
Советом.
Из административных дел до
1842 года на рассмотрение Государственного
Совета были переданы лишь дела Сибирского
комитета.
Важной вехой в истории Совета
стала замена "Образования Государственного
Совета" 1810 году новым "Учреждением
Государственного Совета" 1842 года.
И "Образование" 1810 года,
и "Учреждение" 1842 года определяли
Государственный Совет как высший в государстве,
постоянный орган с законосовещательными
функциями, предназначенный для того,
"чтобы водворять порядок и осуществлять
идею законности".
Для устранения негативных
экономических последствий, вызванных
участием России в континентальной блокаде
Англии, предлагалось пересмотреть таможенные
тарифы и открыть русские порты для всех
торговых судов под нейтральным флагом,
чьи бы товары они ни везли.
Государственный совет реализовал
часть этих предложений М.М. Сперанского,
но новые экономические тяготы вызвали
против него недовольство общества. Финансовый
план выполнен не был.
Образование Государственного
совета явилось закономерным этапом в
процессе совершенствования механизма
государства после проведенной в 1802 г.
реформы Сената и учреждения министерств.
В этих условиях деятельность Непременного
совета перестала удовлетворять потребностям
времени. Необходимо было создать законосовещательный
орган при императоре, призванный сообщить
законодательству характер государственной
деятельности, которая основывалась бы
на постоянных правилах, не зависящих
от усмотрения частных лиц.
Возвышению Государственного
совета в 1810-1812 гг. способствовала активная
деятельность Государственной канцелярии
в структуре Государственного совета,
которую возглавлял в эти годы М.М. Сперанский.
В этот период все вопросы государственного
управления готовились и передавались
на рассмотрение Императора исключительно
через Государственную канцелярию. В результате
Государственный совет стал реальным
правовым механизмом, координирующим
деятельность министерств и Сената.
Собственная его величества
канцелярия постепенно приобретала особое
значение, оттесняя на второй план Государственный
совет. Она была органом, связывавшим царя
с правительственными учреждениями по
всем важнейшим вопросам государственного
управления. Во второй четверти XIX века
эта канцелярия превратилась в непосредственный
аппарат при царе и рассматривала все
важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат
канцелярии разрастался, его структура
усложнялась, появились ее подразделения:
Первое, Второе и Третье отделения (с 1826
года), Четвертое (с 1828 года), Пятое (с 1836
года) и Шестое (с 1842 года).
Первое отделение осуществляло
контроль над министерствами, готовило
законопроекты, следило за исправным взысканием
недоимок, стремилось повысить оперативность
работы центральной и местной администрации,
сосредоточило у себя надзор за службой
гражданских чиновников, управляло кадрами
чиновной бюрократии вплоть до принятия,
увольнения, производства в чины.
Второе отделение, созданное на основе
комиссии составления законов, обобщало
императорские повеления, систематизировало
законодательные акты, рассылало их во
все учреждения.
Третье отделение обеспечивало защиту
государственной безопасности; заведовало
особой, высшей политической полицией.
Это отделение обобщало ежегодно свою
работу в целом и по отдельным экспедициям,
представляло императору «отчеты о действиях»,
обозрения «нравственно-политического
состояния» российского населения, отдельных
его сословий.
Четвертое отделение являлось канцелярией
императрицы с попечительскими функциями
над благотворительными и учебными заведениями.
Пятое отделение было создано
для разработки проекта реформ управления
государственными крестьянами. Существовавшее
с 1842 по 1845 год.
Шестое отделение возникло
в связи с расширением территории империи
на Кавказе, разрабатывало административные
реформы для этого региона, учредило в
40-е годы кавказское наместничество, занималось
вопросами, связанными с управлением Кавказом,
в том числе в условиях Кавказской войны
(Приложение Б).
С 1812 г. роль Государственного
совета в управлении стала снижаться.
После отстранения от должности М.М. Сперанского,
министры и сенаторы, воспользовавшись
предоставленным им манифестами "Об
учреждении министерств" и "О правах
и обязанностях Сената" правом, стали
обращаться с докладом непосредственно
к императору, минуя Государственный совет.
Это разрушило порядок прохождения дел,
установленный манифестом 1810 г., и привело
к дублированию функций Государственного
совета другими государственными органами.
Итак, Государственный Совет
с момента создания в 1810 году и до Февральской
революции занимал особое место в государственном
механизме Российской империи. За все
это время его роль то усиливалась то ослабевала.
Однако юридически Государственный Совет
всегда оставался высшим законотворческим
органом империи. Он упорядочивал процесс
законодательства: опытные сановники
подвергали каждый поступавший законопроект
основательной обработке, добиваясь наиболее
полного соответствия его норм интересам
государства.
2.2 СИСТЕМА ВЫСШИХ И
ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
В первой половине XIX в. Россия
по форме правления оставалась абсолютной
монархией.
Кризис крепостничества, рост
капиталистических отношений, усиление
классовой борьбы в стране - все это заставляло
царизм уделять значительное внимание
укреплению государственного аппарата,
приспосабливать его к новым условиям.
Во главе громадного и разветвленного
государственного аппарата по-прежнему
стоял император, наделенный всеми атрибутами
абсолютного монарха. Юридическое и фактическое
полновластие царя отнюдь не означало,
что лишь он осуществлял всю деятельность
по управлению государством. Царь опирался
на большую армию чиновников, на обширный
аппарат управления.
В этот период получил дальнейшее
развитие Совет при императоре.
В июне 1801 г. Сенату был направлен
ряд указов, в которых повелевалось выработать
на незыблемой законодательной основе
систему прав и обязанностей этого органа,
была сделана попытка восстановления
Сената в качестве высшего органа правительственной
власти. Сенату поручалось привести в
порядок действующее законодательство,
для чего при нем образовывалась специальная
комиссия. Сенат должен был стать верховным
хранителем законов. Тем самым в первых
преобразованиях XIX века наметилось стремление
к "правовому государству". В мае
1801 г. императору был представлен проект
создания особого "негласного комитета"
для разработки и проведения государственных
реформ. Предполагалось, после выяснения
реального положения дел, реформировать
механизм государственного управления,
а затем придать новой государственной
машине конституционную, правовую основу.
Преобразования должны были коснуться
как внутренней, так и внешней политики
России.
Александр I намеревался издать
некую Хартию или Декларацию, в которой
он хотел сформулировать свою программу
правления. Другой его идеей было преобразование
Сената: по одному варианту, он должен
был состоять из высших чиновников и представителей
высшего дворянства, по другому - только
из высших чиновников. О "народном представительстве"
речи не шло. Предполагалось также издать
Жалованную грамоту народу.
В "негласном комитете"
обсуждались вопросы о предоставлении
права владеть недвижимостью купцам, мещанам
и государственным крестьянам, а также
проблемы отмены крепостного права. В
Комитете полагали, что такая отмена должна
быть произведена не по произволу верховной
власти, а по желанию самого дворянства.
К этому его должна подтолкнуть экономическая
и правовая ситуация (государство должно
было выкупить у помещиков дворовых людей,
предлагалось запретить продажу крепостных
без земли и т.п.).