Государственные и Правовые реформы Петра I

Система коллегий сложилась не сразу. В декабре 1717 года было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур-коллегия с назначением в них президентов и вице-президентов. В следующем 1718 году был опубликован Именной указ, определивший (в самой общей форме) функции этих коллегий.¹⁴

Многие коллегии возникли на основе существовавших ранее приказов (например,   на   основе  Посольского приказа   —   Коллегия   иностранных дел; на основе Адмиралтейского приказа   —  Адмиралтейская   коллегия) или   других   центральных   ведомств (например, Ревизион-коллегия вместо   Ближней  канцелярии).   Но   при этом существенно изменились компетенция и порядок организации и деятельности.

Часть же коллегий не имела    прямых    предшественников, так как государственное управление не выполняло (или не выполняло в той степени, в какой это характерно для первой четвертиXVIII века) некоторые  функции,   например  руководство торговлей и промышленностью. Для их выполнения были созданы Коммерц-коллегия, Берг и Мануфактур-коллегия.

Коллегия состояла из присутствия  и канцелярии. В состав присутствия входили президент — по назначению государя и вице-президент   — по назначению Сената, но с утверждения государя, четыре советника и четыре асессора по назначению Сената (после проведения процедуры баллотирования). Во главе канцелярии стоял секретарь, подготавливавший доклады для присутствия и осуществлявший надзор за деятельностью канцелярских чиновников. В принятой в 1722 году Табели о рангах секретарь коллегии помещен в 10-й чин, что предполагало получение личного дворянства. Однако поскольку секретарь выполнял важные и ответственные функции, Петр считал желательным назначать секретарей из числа дворян.¹⁵

В результате реформы сложилась  стройная система центрального отраслевого управления, бюрократическая по своей сущности, но в то же время   достаточно   своеобразная,   с коллегиальным принятием решений, с  выборностью  членов  коллегии  и даже с правом не соглашаться с сенатскими  указами,   если  последние противоречат указам царя или противны государственной пользе, "высокому интересу"(гл.2).Петр I полагал,   что  подобная  система будет способствовать   большей   авторитетности  правления  и  поможет  вести борьбу со взяточничеством.

Принцип коллегиальности часто  нарушался уже при Петре, а  позднее вообще превратился в формальность. При коллегиях создавались многочисленные вспомогательные органы — конторы, сугубо бюрократические организации, действовавшие на основе даваемых им от коллегии инструкций. 
По своей   компетенции   коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями. Исключение в определенной мере составляла Коллегия иностранных дел. В наибольшей    мере     судебные функции   выполняла   Юстиц-коллегия, но и она являлась и органом администрации,    управлявшим   всеми учреждениями,  имевшими  судебные функции, и судебным органом, действовавшим на территории всего государства.

Юстиц-коллегия сосредоточивала в  своих руках также фискальные (налоговые) дела. После введения прокуратуры назначенные в коллегии прокуроры получили право контролировать финансовую отчетность и ведомости коллегии. Прокуроры имели право участвовать в заседаниях коллегий, осуществляли надзор за правильностью их действий. При каждой коллегии учреждалась должность фискала, "который должен смотреть, чтоб все порядочно, по данным регламентом и указом управляемо было, правдою и доброю ревностию".

Создание коллегии было направлено на организацию более совершенного государственного управления, что не могло не способствовать реализации других реформ первой четверти XVIII века. Одновременно реформа центрального отраслевого управления способствовала централизации, созданию жесткой системы подчиненности местных учреждений центральным, бюрократизации, усилению влияния чиновничества. Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления. Глава фискалов – обер-фискал, который состоял при Сенате. Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. ¹⁶Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. 

Сеть фискалов расширялась и  постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган --Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.¹⁷

Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. 
Поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором.

Прокурор коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял  надзор за работой учреждения, контролировал  финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров. 
Управление городами в конце XVII века основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный приказом, к ведомству которого относился данный город. Воевода — представитель центральной администрации. Через него осуществляли свою власть многочисленные приказы. При этом непосредственно воеводе отдавал распоряжения только тот приказ, который его назначал. Все другие приказы могли воздействовать на воеводу, лишь получив послушные грамоты в соответствующем приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определенных действий. Поэтому крупное дело, затеянное центральными ведомствами, в котором необходимо было использовать возможности той или иной местности (города, уезда), "встречалось" с огромными трудностями. Такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, наоборот, он вызывал волокиту, требовал огромной переписки по всякому мало-мальски заметному делу.

С конца XVII —начала XVIII столетия самодержавие предприняло ряд попыток укрупнить и привести в систему административно-территориальные единицы. Первое упоминание о новой единице — провинции — содержалось в указе 27 октября 1699 г., однако он не был претворен в жизнь. Подготовительной мерой к учреждению губерний являлось введение округов в 1707 году, когда все города, отстоящие от Москвы далее 100 верст, были расписаны по 5 крупным центрам (Смоленск, Киев, Азов, Казань, Архангельск). 
Разгар народного движения на юге в 1708 году вызвал необходимость усиления аппарата власти на местах, в связи с чем указом 18 декабря 1708 г. страна была разделена на восемь губерний, поименованных в указе с перечислением входивших в них городов: Московскую, Ингерманландскую (в 1710 году переименована в Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую, Сибирскую.

Губерния состояла из административного центра — губернского города — и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район — уезд. Таким образом, создание губерний не упразднило старого деления на уезды, а лишь объединило их вокруг нескольких центров. 
Губернии были очень неравноценны по территории и числу городов, ибо в основу их были положены уже существовавшие административные связи.

Впоследствии организация губерний подвергалась  некоторым  изменениям  

в   1713—1714 гг.   была образована Рижская губерния, в состав которой вошла Смоленская и Ревельская; в 1714 году из Казанской губернии выделилась Нижегородская, существовавшая до конца 1717 года, когда она была вновь соединена с Казанской; в 1717 году от Казанской губернии отделилась Астраханская губерния.¹⁸

Значительная пространственная протяженность  губерний, интересы   усиления   местной   власти  вызвали   необходимость крупных делений, занявших среднее положение между губернией и уездом. В период с 1710 по 1715 год такими единицами стали обер-комендантские провинции, в основу формирования которых лег принцип  приписки второстепенных  городов, где правили коменданты, к главному городу, где находился обер-комендант. Однако общего указа о введении этого деления не было, и обер-комендантская провинция не стала повсеместным явлением. 
Указ 28 января 1715 г. ввел в качестве промежуточного звена между губернией и уездом ландратские доли, охватывавшие определенное число тяглых дворов (3536). Они создавались в соответствии с губернаторскими указами, причем по усмотрению губернаторов допускались отступления от указанного числа дворов как в сторону увеличения, так и уменьшения.¹⁹

Указ 28 января 1715 г. предписывал образовывать ландратские доли только там, где в городах не было комендантов. Материалы переписи 1719 года свидетельствуют о том, что в подавляющем большинстве случаев власть ландратов распространялась на территорию уезда. Упоминание о ландратских долях как отличных от уезда единицах встречается крайне редко. 
Организация провинций и ландратских долей не имела повсеместного значения, что обусловило необходимость дальнейших преобразований. Вместе с тем губернская реформа 1708 года подготовила переход от административно-территориального деления XVII в. к новому, более соответствующему условиям абсолютизма.²⁰

Ко времени проведения второй реформы  административно-территориального деления обстановка в стране несколько изменилась. В связи с близким окончанием войны встал вопрос о содержании регулярной армии и флота в мирных условиях, обеспечении жалованьем численно возросшей бюрократии, финансировании промышленности и торговли. Все эти мероприятия осуществлялись за счет усиления эксплуатации крестьянства, выражавшейся в переходе к подушному обложению, в многочисленных указах о возвращении беглых крестьян и т. п. В связи с этим была поставлена задача нового усиления местной администрации, обусловившая вторую административно-территориальную реформу.

Вторая областная реформа (1719—1720 гг.) проводилась с учетом преобразований в системе высших государственных органов. Смысл ее заключался в том, что деление на провинции стало общим для всей страны. Существовавшие к тому моменту 11 губерний были поделены на 45, а в дальнейшем на 50 провинций. ²¹

На исторически сложившееся  административное деление наслаивалась еще одна ступень: уезды объединялись в провинции, а последние —  в губернии. Это позволило создать на местах более мощный и разветвленный аппарат местного управления. В указах о введении провинциального деления в качестве основных частей  провинции   упоминаются   уезды. Ревизская   перепись 1722 – 1723 гг. проводилась по уездам, станам, волостям. Следовательно, ни реформа  1708 года,  ни реформа  1719  не разрушили деление на уезды, станы и волости.²²

Провинция 1719 года, как и губерния 1708 года, как бы наслаивались на старое деление. Развитие формы государственного единства охватывало те же основные этапы, которые характерны для большинства преобразований Петра I. Можно согласиться с П.Н. Милюковым, который делит реформы Петра I на три этапа.

Первый — преобразования, которые проводились до 1709 года. Это — "время разрушения старого государственного порядка". Петр, чувствуя, что новую политику невозможно проводить через старые государственные учреждения, начинает последовательно разрушать действующие организационные структуры. Чаще разрушение не было прямым. Просто соответствующий орган не использовался по назначению, а дела, отнесенные к его компетенции, исполнялись другими. В силу этого незатребованное учреждение начинало разлагаться, и к тому времени, когда его упраздняли формально, оно было мертво и не могло давать ни малейшей общественной пользы. Вступив в конфликт с теми, кто стоял за сохранение старомосковских традиций в государстве, Петр I стремился найти себе достаточно широкую опору в городе и уезде. Это проявилось в усилении самоуправленческих начал в местном управлении. Затем начался медленный процесс балансировки соотношения местного самоуправления и центрального управления (точнее, управления из центра). В момент учреждения губерний проблемы управления ими из центра не было, так как олицетворял центр монарх, а центральные органы власти и управления находились в стадии реорганизации. С созданием Сената и подчинением ему губерний начинается процесс укрепления централизации при продолжении поисков путей усиления    представительных   начал    в местном управлении. Оценивая негативный опыт прежней системы государственной власти, правительство Петра I привлечением к управлению на местах выборных дворян и верхушки посада пыталось добиться большей честности и четкости. Конечно, на темп реформ, на их очередность и другие свойства не могли не влиять война и ее потребности. Вероятно, поэтому наибольшей урегулированное местное устройство достигает только с окончанием войны.