Городская реформа 1870 года

 

Городская реформа готовилась и проводилась по принципу земской. С 1862 по 1866 гг. МВД, кодификационная и ме­стные городские комиссии разработали проект «Городового положения», который получил силу закона лишь 16 июня 1870 г. Принятие «Городового положения» вызывалось «потребностями развития городов, преследовало цель создать условия для подъема городского хозяйства и привлечь к работе в органах самоуправления предпринимателей» (5, 597).

 

Органы городского управления подразделялись на город­ское избирательное собрание, распорядительные (бессословная городская Дума) и исполнительные (городская управа) под председательством городского главы.

 

Городское избирательное собрание созывалось только во время выборов. На собраниях избирались гласные городс­кой Думы, которая в свою очередь избирала городскую уп­раву. Дума и управа избирались на четыре года. Во главе распорядительной и исполнительной власти стоял выборный городской голова, который подлежал утверждению мини­стром внутренних дел или губернатором.

 

Выборы в городскую Думу, как и выборы в земства, были многоступенчатыми. Правом голоса обладали русские подданные, достигшие 25-летнего возраста, не имевшие недоимок, владевшие в горо­де недвижимостью или аналогичной собственностью, осу­ществлявшие определенную законом деятельность и про­жившие в городе не менее двух лет. В выборах могли уча­ствовать юридические лица – через своих представителей. Лица, обладавшие правом голоса, объединялись по трем имущественным куриям, в зависимости от величины упла­чиваемых налогов. Первая курия включала в себя наиболее богатые слои городского населения, уплачивавшие 1/3 го­родских налогов. Вторая курия состояла из средних собствен­ников, также оплачивавших 1/3 городских налогов. Третья курия была представлена мелкими собственниками и слу­жащими, также платившими 1/3 суммы налогов. Законода­тельство обеспечивало дворянам и крупной городской бур­жуазии бесспорное преимущество при выборах в городскую Думу, ограничивая «нехристиан» в органах власти тридцатью процентами. Рабочий класс совсем не обладал избирательным правом. Всего же избирательным правом пользовались от 2 до 10 процентов город­ского населения.

 

Городские органы самоуправления имели административно-хозяйственных функции: благоустройство города (освещение, отопление, водоснабжение, очистка, транспорт, устройство городских проездов, набережных, мостов и др.), народное образование (преимущественно в «хозяйственном отношении»), здравоохранение, общественное призрение, попечение о развитии торговли и промышленности, кредит и др. В пределах предоставленной компетенции органы самоуправления обладали относительной независимостью и самостоятельностью. Городской бюджет формировался на основе налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городского имущества (торговых рядов, бань и др.), пошлинных сборов на клеймение весов и мер, аукционов и др., а также отчислений из городской казны.

 

«Городовое положение» устанавливало ряд ограничений бюджетных прав органов самоуправления: они не могли самостоятельно вводить новые налоги и превышать установленную законом норму налогообложения. На городские думы были возложены обязательные расходы на содержание пожарной охраны, полиции, тюрем, казарм (они поглощали 20 – 60 % городского бюджета).

 

В общем, городская реформа имела позитивное значе­ние, так как улучшала городское управление и способство­вала быстрому капиталистическому развитию.

 

II. «ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ» 1870 ГОДА

 

КАК ОСНОВНОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ АКТ

 

ГОРОДСКОЙ РЕФОРМЫ

 

2.1. Предметы ведомства  городского общественного управления

 

«Городовое положение» утвержденное императором Адександром II 16/28 июня 1870 года, вводилось в 509 городах, заменив собой старое управление, существо­вавшее с XVIII в. Оно определяло компетенцию го­родского управления хозяйственной деятельностью, благо­устройством, решением вопросов благотворительности, уч­реждением и управлением городскими школами, больница­ми, коммунальными службами. Определялся также город­ской бюджет, который пополнялся из сборов за владение не­движимостью и осуществление коммерческой деятельности в размере 1 % от доходов.

 

Итак, к предметам ведомства городского общественного управления принадлежали:

 

- дела по городскому  хозяйству;

 

- дела по внешнему благоустройству  города, т. е. содержание улиц, площадей, мосто­вых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водо­проводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, переправ, а также освещение города;

 

- дела, касающиеся благосостояния  городского населения: обеспечение народного продовольствия, устройство рынков и базаров; охрана здоровья, принятие мер безопасности против пожаров и других бедствий и обеспечение причиняемых ими убытков; развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений;

 

- устройство на счет  города благотворительных заведений  и больниц. Правительственные установления, земские и сословные учрежд­ения  обязаны были оказывать содействие  к исполнению законных требований  городского общественного управления. В случае неисполнения с той или другой стороны законных требований недовольная сторона обращалась к губернатору, который, после собрания надлежащих сведений, принимал определенные решения (на основании закона).

 

Городское общественное управление в своих постановлениях и распоряжениях своих не могло выходить из круга указанных ему дел. Любое его постановление, которое принималось в противовес общим российским законам, признавалось недействительным.

 

2.2. Избирательное право  по «Городовому положению»

 

В «Городовом положении» впервые за всю историю России были прописано избирательное право граждан. Гласные городской думы избирались каждые четыре года. Правда, данное право касалось не всех жителей города.

 

Во второй главе «Городового положения» (ст. 17) сказано: «Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский подданный; 2) если ему не менее двадцати пяти лет от рождения; 3) если он при этих двух условиях владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в Пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов <…> уплачивает в пользу города установ­ленный сбор <…> 4) если на нем не числится недоимок по городским сборам» (1, 235).

 

Городские жители, ранее имеющие право голоса на выборах, его лишались, если они:

 

- подвергались суду за  разного рода преступления;

 

- были уволены со службы (в течение первых трех лет  со времени увольнения);

 

- состояли под следствием;

 

- были лишены духовного  сана или звания за пороки  или исключены из среды общества  и дворянских собраний по приговорам  тех сословий, к которым они принадлежат.

 

За лиц женского пола, за отсутствующих и за достигших гражданского совершеннолетия (21 год), но не имеющих поло­женного по закону возраста, могли участвовать в выборах лица, снабженные от них доверенностями, а за малолетных и несовершеннолетних – их опекуны и попечители, если они подходят под те условия для участия в городских выборах, прописанные в «Городовом положении».

 

Правом голоса на городских выборах также пользовались разные ведомства, учреждения, общества, компании, то­варищества, а также монастыри и церкви, если они владели в горо­дах недвижимыми имуществами, с которых взимался сбор в пользу го­рода сбор.

 

Согласно «Городовому положению», никто из городских жителей не мог иметь на выборах более двух голосов: одного – за себя, другого – по доверен­ности.

 

Списки лиц, имеющих право голоса на выборах, находились в городской управе и должны были быть в постоянной исправности, подвергаясь своевременным отметкам о переменах, происшедших в составе избирателей. Перед наступлением выборов все списки пересматривались городской управой и исправлялись с разделением избирателей на разряды.

 

В течение двух недель со дня объявления списков избирателей городские жители имели право представлять в городскую управу свои возражения против неправильностей или неполноты списков. Затем управа, после исправления списков согласно признанным возражениям, представляла их, на рас­смотрение думы.

 

В избирательных собраниях председательствовал городской голова. В помощь ему при подсчете голосов назначали от двух до шести лиц. 31. Выборы производились «закрытою подачею голосов посред­ством баллотировки шарами» (1, 238).

 

Избранными в гласные признавались лица, получившие в собрании наибольшее количество голосов и притом более половины голосов всех наличных избирателей. Между лицами, получившими равное число голосов, выбор решался с помощью жребия, порядок которого устанавливался городским головою.

 

Результаты выборов отмечались в осо­бом выборном листе, который по окончании выборов читался избирательному собранию и подписывается головою и участво­вавшими в выборах наличными избирателями.

 

Избирательное собрание считалось действительным, если в нем участвовало число избирателей, превышающее число подлежащих избранию гласных. Если такого числа избирателей в собрание не было, то через семь или более дней назначалось новое собрание, о чем лица, имеющие право участвовать в выборах, ставились в известность.

 

По окончании выборов избирательные собрания закрыва­лись, а выборные листы передавались в городскую управу не позже как через сутки по окончании выбо­ров. Из переданных в управу выборных листов ею составляется особый список избранных гласных, который объявлялся всему населению города.

 

2.3. Городская дума и  городская управа, их права и  обязанности

 

Городская дума составлялась под председательством го­родского головы из гласных, избираемых на четыре года. Она представляла собой все городское общество и на этом основании входила в обсуждение дел, касающихся всего городского общества, и действовала его именем во всех слу­чаях, когда закон требовал общественного поста­новления или приговора.

 

В обязанности городской думы входило:

 

- назначение выборных  должностных лиц и дела обществен­ного  устройства;

 

- назначение содержания  должностным лицам городского  общественного управления и определение его размера;

 

- установление, увеличение  и уменьшение городских сборов  и налогов;

 

- сложение недоимок по  городским сборам;

 

- финонсирование содержания  мостовых и тротуаров и чистки  улиц и переложение натуральных  повинностей в денежные;

 

- принятие в пользу  города пожертвований;

 

- определение предметов  городских расходов, рас­смотрение  и утверждение городских смет;

 

- рассмотрение и утверждение  отчетов о сборе и употреблении  городских сумм, о заведовании  городскими имуществами и вообще о действиях исполнительной власти городского общест­венного управления;

 

- установление правил  для заведования городскими имуществами  и сооружениями, в том числе  и состоящими в ведении общественного  управления благотворительными  и иными общеполезными заведениями;

 

- утверждение постановлений  по указанным предметам городского  благоустройства;

 

Заседания Городской думы назначались или по усмот­рению городского головы, или по требованию губернатора, или по желанию не менее одной пятой части гласных, заявленному городскому голове.

 

Предварительное рассмотрение отчетов и дру­гих дел Городская дума возлагала на особые подготови­тельные комиссии, которые были составлены из гласных по ее назначению.

 

Также на свои заседания Городская дума могла приглашать через посредство го­родского головы лиц посторонних, от которых, по ее мнению, можно ожидать полезных объяснений.

 

Если в собрании думы, законным порядком созванном, присутствовало не менее одной трети всего числа гласных, то оно, как правило, считалось со­стоявшимся.

 

Никто из гласных не мог иметь в городской думе более одного голоса. Как гласило «Городовое положение», «право голоса в думе есть личное и не может быть передаваемо другому» (1, 243).

 

Дела в городской думе, в большинстве случаев, решались простым большинством голосов. При равенстве их голос председателя являлся решающим.

 

Городская управа состояла под председательством город­ского головы. Число членов управы определялось городской думой и могло быть ею изменяемо, но не должно было быть меньше двух лиц, сверх председателя.

 

На городскую управу возлагалось непосредственное заве­дование делами городского хозяйства и общественного управления Управа вела текущие дела по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думою сроки отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей частей.

 

Порядок занятий городской управы, как и указание дел, подлежащих коллегиальному обсуждению управы или единоличным распоряжениям городского головы или членов управы, оп­ределялся инструкциями думы, а распределение дел между членами управы – распоряжениями самой управы.