Городская реформа 1870 года

ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870 Г

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Правление императора Александра II (1856 – 1881) стало периодом радикальных преобразований российского общества. Интересы политического и исторического развития страны потребовали коренным образом изменить основные идеологические установки самодержавной системы. «Прежняя система отжила свой век», - констатировал историк М. П. Погодин (цит. по: 2, 365). А российский государственный деятель этого времени П. А. Валуев в своем дневнике отмечал: «Озлобление против порядков до 1855 года беспредельное и всеобщее» (цит. по: 2, 365). После Крымской войны столкновение традиционных николаевских порядков и новых требований ставило Россию перед необходимостью и неизбежностью реформирования государственного строя. Но в силу особенностей исторического развития, государственного и общественного устройства России радикальные преобразования могли осуществляться лишь при содействии самодержца. Когда Александр II в феврале 1855 года вступил на российский престол, ничто не предвещало в нем реформатора.

 

Но прошел год после вступления Александра II на российский престол и новый российский император убедился в нежизнеспособности николаевской системы. Так началась новая эпоха в истории России, которую называют эпохой Великих реформ. Это были действительно великие реформы по глубине тех перемен, которые они произвели в социальном, экономическом и политическом строе.

 

Конечно же, преобразования во всех сферах жизни российского общества были жизненно необходимы. Но сложность этих преобразований заключалась в том, что в их основе лежала социально-экономическая реформа, т. е. реформа, которая затрагивала интересы главных классов общества и которая должна была проходить в условиях общего кризиса. А потому неверные шаги могли привести к мощному социальному взрыву.

 

В работах большинства ученых, исследовавших реформы, и политиков, их анализировавших, как правило, проскальзывает недовольство и половинчатостью, и непоследовательностью реформ. Такой взгляд был присущ прежде всего левому крылу российской интеллигенции, традиционно составлявшему ее большинство. Но реформа – не революция. Поэтому при оценке реформ можно говорить лишь о том, что они открыли дорогу постепенному, довольно медленному развитию России по капита­листическому пути. В задачи реформ не входили, пользуясь со­временным языком, «шокотерапия» и натравливание одних классов и социальных групп на другие. Задачей реформаторов середины XIX века, как считают О. И. Чистяков и Т. Е. Новицкая «было проведение существенных изменений, но так, чтобы они прошли безболезненно для общества, посте­пенно, в какой-то мере следуя поговорке «и овцы целы, и волки сыты» (в душе оставаясь все же на стороне «волков»). В этом и плюс, и минус реформ. Революция же ломает старые отноше­ния, убирая с дороги классы и партии, государственные и общественные институты, церковь и мораль. Но за всем этим стоят люди, их жизнь с семейным счастьем и горестями, детьми и стариками. Революция врывается в мир, сметая все на своем пути, превращая одних в палачей, а других – в их жертвы. Вряд ли, зовя Русь «к топору», известный демократ хотел, чтобы реаль­ный (а не литературный) топор пошел гулять по головам и шеям его родных и друзей» (8, 8).

 

Не в пример либеральной (не говоря уже о революционной) интеллигенции русское правительство тщательно взвешивало каждый шаг будущих реформ. Это было связано с еще одной весьма важной, но, увы, часто упускаемой исследователями из виду проблемы: готовности общества к реформам, т. е. наличию сил, которые могли бы воплотить реформы в жизнь, и способ­ности общества принять эти реформы.

 

Центральным событием царствования Александра II Освободителя стала отмена крепостного права. 30 марта 1856 года он выступил перед московским дворянством со знаменитой речью: «Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собою начнет отменяться снизу» (цит. по: 2, 366). Крестьянская реформа, которой среди реформ середины XIX века принадлежит ведущее место, открывает эпоху реформ. Эта реформа сделала крестьян свободными, разрешив важнейшую проблему российской действительности, но, в то же время, она сохранила множество следов старой системы, которые могли стать помехой на пути экономического развития страны.

 

Изменение правового положения столь большой группы населения не могло не затронуть всех сторон жизни России. Поэтому освобождение крестьян должно было быть дополнено рядом других реформ. И прежде всего это коснулось местного управления, к участию в котором правительство попыталось привлечь общественность. В результате осуществления земской (1864 г.) и городской ( 1870 г.) реформ в России впервые были созданы выборные органы самоуправления.

 

Цель данного реферата – проанализировать основные положения городской реформы 1870 года и определить значение этой реформы для будущего развития России.

 

Задачи:

 

- дать краткие сведения  о Земской реформе, которая положила  начало городским преобразованиям  в сфере государственного управления;

 

- рассмотреть подготовку  и проведения городской реформы, явившейся вторым этапом реформ  государственного управления в России;

 

- изложить основные статьи  «Городового положения» 1870 года, которое  имело большое значение для  дальнейшего политического и  социального развития России.

 

I. ПОДГОТОВКА И ПРОВЕДЕНИЕ

 

РЕФОРМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

1.1. Подготовка и проведение реформ местного самоуправления.

 

Земская реформа как начальный этап проведения реформ

 

В реорганизации системы государственного управления одним из первых шагов стала земская реформа, которая также занимает важное место среди реформ середины XIX века. Сами слова «земство», «земля» издавна были хорошо известны в России. Земства XIX века должны были взять на себя заботу о местных нуждах.

 

Потребность в реформе управления местным (земским) хо­зяйством ощущалась еще в начале XIX века. Как показывают исследования, «отличительной чертой управления местным хозяйством являлась несогласованность, разнобой в работе местных органов управления. Дореформенные учреждения дублировали ра­боту друг друга, обладали смежной компетенцией. Помимо местных вопросов, сосредоточенных в государственных учреждениях, отдельные вопросы местного хозяйства решались органами сословного самоуправления» (8, 19).

 

Отмена крепостного права потребовала и реорганизации системы местного управления. Пока крестьяне находились в кре­постной зависимости, помещик обладал в своем имении всей полнотой административной власти над ними. В уезде и в губернии действовали одновременно органы общественного управления, учрежденные Жалованной грамотой дворянству от 21 апре­ля 1785 г., и органы администрации, созданные в соответствии с Учреждениями для управления губерний от 7 ноября 1775 г. В системе этих органов не было места крестьянам. Однако после освобождения их от крепостной зависимости и предоставления им статуса свободных сельских обывателей возникла необходи­мость в привлечении их к местному управлению. Особенно если учесть, что дворянство в XIX веке весьма неважно справлялось со своими обязанностями: повсюду процветали взяточничество и казнокрадство. И гоголевский «Ревизор» очень точно отражал эту действительность.

 

Итак, 23 октября 1859 года Комиссии под председательством товарища министра внутренних дел Н. А. Милютина была поручена разра­ботка реформы местного управления. Н. А. Милютин так сфор­мулировал принципы этой реформы: «дать местному самоуправ­лению возможно больше доверия, возможно больше самостоя­тельности, возможно больше единства» (4, 256-257). Но довести до заверше­ния реформу Н. А. Милютину не удалось: в апреле 1862 г. после­довала его отставка, и работу над проектом возглавил П. А. Валу­ев, взгляды которого были весьма консервативны. В частности, он пытался дать при выборах преимущества дворянам-землевладельцам по отношению к землевладельцам-недворянам.

 

В процессе подготовки реформы разработчики использовали опыт двух типов местных самоуправлений: англо-американского и континентального. В первом типе самоуправление поднималось до роли основного начала государственного управления. Во втором — речь шла об органе местной администрации, формируе­мом путем выборов. В англо-американской системе безвозмезд­ность в деятельности выборных должностных лиц сочеталась с широкой самостоятельностью местных учреждений. Надзор центрального правительства осуществлялся для установления единства в практике мест и состоял преимущественно в озна­комлении центра с этой практикой. На континенте, например во Франции, местное самоуправление включалось в систему бюрократической иерархии, пользуясь лишь определенной автоно­мией. Представляющий центральную бюрократию на местах префект являлся одновременно и сотрудником Генерального совета своего департамента, и лицом, осуществляющим надзор за его деятельностью. Он же приводил в исполнение решения Со­вета.

 

В России обе системы были объединены таким образом, чтобы, оставаясь безвозмездными и не входя в систему органов государства, местные представительные учреждения находились под жестким контролем со стороны государственных органов. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», принятое 1 января 1864 г., определяло компетенцию новых органов местного управления и создавало двухзвенную систему выборных орга­нов: уездных и губернских. Эти учреждения никак не были связаны с органами крестьянского самоуправления, созданными по крестьянской реформе, не имели они и завершения на общероссийском уровне.

 

Многие положения земской реформы, регулирующие поря­док избрания гласных (депутатов) земских учреждений, были использованы впоследствии при разработке избирательных законов в Государственную Думу в начале XX века.

 

Положение 1 января 1864 года вводило распорядительные и исполнительные органы земского управления. Распорядительные учреждения подразделялись на губернские Земские собрания и уездные Земские собрания. Исполнительные уч­реждения состояли из губернских земских управ и уездных земских управ. Распорядительные и исполнительные орга­ны земского управления избирались на три года. Председа­телями губернских и уездных земских собраний становились местные предводители дворянства, однако, первый подле­жал утверждению императором или министром внутренних дел, а второй – губернатором.

 

Сами земские учреждения строились по принципам выбор­ности и формального равенства. Однако, выборы в земства были неравными и многоступенчаты­ми, преимущества получали представители дворянства. За­кон вводил три курии, на съездах которых депутаты избира­ли гласных (имеющих право голоса) в Уездные земские со­брания и члены Уездной земской управы. Так, из 74 гласных в тульском губернском земском собрании дворян было 61 (82,5 процента, купцов — 10 (13,5 процента), священников — 1 (1,3 процента), крестьян — 2 (2,7 процента). В уездных собраниях дворяне тоже преобладали. В 60-е годы в уездных собраниях Тульской губернии они составляли 50 процентов от общего числа гласных.

 

В выборах распорядительных Уездных земских собраний участвовали три курии. Определялся 25-летний возрастной ценз. Как отмечают В. К. Цечоев и В. И. Власов, «Первая курия состояла из уездных землевладельцев. Здесь регистрировались обладавшие недвижимостью от 200 десятин земли, другой земельной собственностью более 15 тыс. рублей или получавшие годовой доход не менее 6 тыс. руб­лей. Вторая курия городских избирателей объединяла куп­цов, владельцев промышленных предприятий с годовым до­ходом более 6 тыс. рублей, собственников домовладений стоимостью от 500 рублей и дворян, проживавших в горо­дах, а также духовенство. Выборы по первым двум куриям были прямыми. Третья курия избирателей от сельских об­ществ включала в себя мелкопоместных дворян, духовен­ство, крестьян, имущественных цензов не предусматрива­ла» (6, 435)

 

Реформа распространялась только на 33 губернии. Земства не были созданы в Архангельской и Астраханской губерниях, а также в казачьих областях из-за отсутствия там достаточного числа землевладельцев для составления землевладельческой курии. Не учреждались земства и в западных губерниях, прежде всего из опасения, что националистически настроенные земле­владельцы (главным образом поляки) будут проводить враждебную правительству политику. Распространение земств осущест­влялось постепенно: к 1866 году они были открыты в девятнадцати губер­ниях, к 1867 году – еще в девяти губерниях, а к 1874 – в тридцати трех губерниях и в Бессарабской области.

 

Земства вводились в течение пятнадцати лет (1864 – 1879 гг.) в 34 из 78 губерний России. Являясь представительными учреждениями, земства внимательно относились к местным нуждам. Главной проблемой земств, помимо ограниченной компетенции, было скудное финансирование их деятельности, осуществлявшееся за счет местных налогов. Несмотря на то, что права земств были ограничены, представители их отражали реальную социальную структуру общества. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания, развитию интеллигенции. Поэтому введение земств имело огромное значение как в социально-экономическом, так и в общественно-политическом развитии страны.

 

1.2. Городская реформа

 

Как второй этап проведения реформ местного самоуправления.

 

Подготовка и проведение реформы

 

Городская реформа по своим задачам и содержанию тесно связана с земской реформой. На первый взгляд, реформа городского управления не была столь насущна, поскольку только в 40-х годах XIX века было принято Городовое положение, в соответствии с которым в городское общество вошли все сословия, про­живавшие в городе, включая дворянство, которое не участвовало в городском самоуправлении в соответствии с Жалованной гра­мотой городам 1785 года Екатерины II.. Правда, действие Горо­дового положения 1840 года вначале распространялось только на Петербург. Другие города стали ходатайствовать перед прави­тельством о распространении на них действия этого Положения. Хотя в 1863 году оно и было распространено на Москву и Одес­су, еще в 1862 году император распорядился о подготовке нового Городового положения для всех городов Российской империи.

 

Подготовка к городской реформе началась в 1961 году. Проект Положения разрабатывался в Министерстве внутрен­них дел. Он долго обсуждался и переделывался. Министр П. А. Валуев во исполнение Высочайшего повеления разослал губернаторам циркуляры, в которых им предписывалось образовать особые комиссии для выработки предложений по вопросу городского самоуправления. Для выработки предложений на местах было образовано 509 комиссий, на основе предложений которых в Министерстве Внутренних Дел в 1864 году был составлен первый вариант проекта реформы, который в 1866 году был внесен в Государственный Совет. Однако еще до обсуждения произошло покушение на убийство царя, и проект был отложен. О нем вновь вспомнили только в 1868 году и перед обсуждением в Государственном Совете передали новому министру внутренних дел А. Е. Тимашеву. Министр вернул проект без измене­ний, но Государственный Совет не удовлетворился столь фор­мальным отношением к делу и вернул проект в Министерство внутренних дел. Вторично проект рассматривался с привлечением представителей городских самоуправлений, которыми было предложено ужесточить порядок выборов путем введения так называе­мой прусской системы, в соответствии с которой равное число гласных избирали налогоплательщики, уплачивавшие равную сумму налога. Списки налогоплательщиков составлялись по убывающей, начиная с тех, кто уплачивает самые большие налоги, и кончая самыми мелкими налогоплательщиками. Таким образом, рассмотрение проектов продолжалось вплоть до 1870 года. И только третий по счету проект получил силу закона (16.6.1870).