Финансы организации

Вариант, предполагающий учет не расходных потребностей территорий, а объективных факторов, обуславливающих  стоимостные различия, в настоящее  время является наиболее устойчивым, но его недостаток - повышенная вероятность  ошибки как следствие игнорирования  важных факторов, обуславливающих различия в стоимости бюджетных услуг. Однако показателей, характеризующих  различия в возрастном составе населения, уровне цен, дифференциации заработной платы работников бюджетных учреждений, плотности проживания населения, а  также тех показателей, влияние  на которые региональных и местных  органов власти ограничено, недостаточно. Это объясняется тем, что методология  расчета индекса бюджетных расходов предполагает наличие во всех регионах и муниципальных образованиях одинаковой сети бюджетных учреждений, ее одинакового  состояния, что не соответствует  действительности. Чем меньше статистико-сетевых  показателей используется в расчетах и чем меньше коэффициентов удорожания учитывается, тем выше вероятность  ошибки. Ввод в расчет индекса бюджетных  расходов показателей, характеризующих  наличие сети бюджетных учреждений, повышает объективность расчета, однако при этом увеличивается возможность  регионов и муниципальных образований  косвенно влиять на перераспределение трансферта.

Способность органов государственной  власти и органов местного самоуправления адаптировать характер и структуру  расходных обязательств к методикам  расчета и распределения межбюджетных трансфертов, с одной стороны, осложняет  межбюджетное регулирование - искажает представление о балансе ресурсов и потребности. В то же время ответная реакция региональных и местных  органов управления на положения  и условия методик распределения  межбюджетных трансфертов дает возможность  соуправлять собственными расходными обязательствами территорий и рассматривать  применение технологий межбюджетного  регулирования как универсальный  инструмент бюджетной политики.

Универсальность заключается  в возможности применения данного  инструмента как на макро-, так  на мезо- и микроуровне бюджетного планирования. На макроуровне межбюджетное регулирование влияет на параметры  бюджетов публично-правовых образований, на мезоуровне - на структуру расходов, их приоритетность, на микроуровне  межбюджетное регулирование способно повлиять на структуру и объемы бюджетных  росписей главных распорядителей и  на сметы подведомственных им бюджетных  учреждений иных публично-правовых образований.

Публично-правовое образование  вышестоящего уровня бюджетной системы  способно повлиять на объем и качество услуг, оказываемых населению бюджетными учреждениями иных публично-правовых образований, предоставлением не только целевых, но и нецелевых межбюджетных трансфертов, а также посредством  реализации различных технологий в  методике расчета и распределения  межбюджетных трансфертов. Наиболее наглядно это проявляется при распределении  межбюджетных трансфертов с использованием прямого счета и финансовых нормативов для определения расходных обязательств территорий.

Планирование бюджетных  расходов главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств  может быть построено на тех же концептуальных основах, что и межбюджетное регулирование.

Следуя концептуальной основе дотаций - достижению выравнивания финансовых возможностей публично-правовых образований, создавая при этом стимулы к мобилизации  собственных доходов и повышению  эффективности использования бюджетных  средств, распределение бюджетных  средств между распорядителями  и получателями бюджетных средств  должно осуществляться исходя из баланса  общественных требований к предоставлению бюджетных услуг и способности  населения самостоятельно замешать получение бесплатных бюджетных  услуг их приобретением (покупкой) в  бюджетном секторе или у частного бизнеса.

Концептуальная основа расчета  и распределения целевых межбюджетных трансфертов (субвенций, а для муниципальных  образований - межбюджетных субсидий), передаваемых на финансовое обеспечение  делегированных полномочий, - достижение экономической эффективности расходов - предполагает планирование бюджетных  расходов исходя из приобретения бюджетных  услуг вне бюджетной сферы. Например, нехватка мест в детских садах  может быть компенсирована не созданием  дополнительных бюджетных учреждений, а «передачей» данной функции  частному сектору (размещение заказов  на оказание услуг в сфере дошкольного  образования на определенное количество детей) или выплатами субсидий родителям, имеющим детей дошкольного возраста, что позволило бы им оплачивать услуги няни, и т.д. Применение концептуальной основы субвенциального финансирования целесообразно как в случае необходимости  повышения эффективности оказания услуги, так и в случае, когда  бюджетный сектор не в состоянии  предоставить необходимый объем  бюджетных услуг потребителям.

Следуя концептуальной основе расчета и распределения целевых  межбюджетных трансфертов (субсидий) на софинансирование собственных расходных  полномочий получателей - выявлению  приоритетных направлений и объединению  усилий нескольких участников для решения  приоритетных задач, планирование расходов бюджетных учреждений осуществляется с учетом средств, уплачиваемых потребителями за потребляемые бюджетные услуги. Так, планирование средств на оказание дополнительных бюджетных услуг потребителям осуществляется только в том случае, если потребитель готов оплатить часть расходов, связанных с предоставлением ему этой бюджетной услуги. Применение данного подхода целесообразно в тех случаях, когда потребители предъявляют спрос на более качественные бюджетные услуги, нежели чем тот уровень, который может быть обеспечен органами государственной власти и местного самоуправления. Нет необходимости и нерационально расходовать бюджетные средства на предоставление бюджетных услуг такого качества, который не удовлетворяет потребителей и не востребован ими. Например, возможность знакомиться с литературой через Интернет выходит за рамки бесплатных услуг в сфере библиотечного обслуживания, в связи с чем взимание с потребителя платы, полностью либо частично покрывающей себестоимость данной услуги, вполне оправдано.

Поскольку в планировании расходов главных распорядителей и  получателей средств бюджета  могут быть реализованы концептуальные основы межбюджетного регулирования, то и построение системы межбюджетного  регулирования может являться способом управления расходами бюджетов иных уровней бюджетной системы РФ, а задача методик расчета и  распределения межбюджетных трансфертов  перемещается от оценки расходных потребностей или их различий к управлению (соуправлению) расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями бюджетов иных публично-правовых образований. Соответственно и цели межбюджетного регулирования трансформируются: на первый план выходит повышение  эффективности использования финансов всей бюджетной системы страны.

Предоставление межбюджетного  трансферта само по себе не является финансированием  оказания бюджетной услуги - это  способ передачи средств от одного бюджета публично-правового образования другому. Несмотря на это, межбюджетные трансферты, как и иные расходы бюджета, могут быть оценены на предмет их эффективности. Однако опенка эффективности межбюджетного регулирования является еще более сложной задачей в сравнении с оценкой эффективности расходов бюджетных учреждений.

Помимо наличия общей  проблемы - затраты и результаты выражены в несопоставимых показателях - определение эффективности осложняется  возникающим эффектом замещения, когда  предоставление дополнительных целевых  средств может привести к сокращению финансирования указанных расходов за счет собственных доходов бюджета  публично-правового образования.

Например, предоставление в 2008 г. бюджетам субъектов РФ, муниципальных  образований субсидий на комплектование библиотечных книжных фондов за счет средств федерального бюджета оказал влияние на формирование и исполнение смет библиотечных учреждений.

При этом может оказаться, что предоставление субсидий не приведет к росту (или дополнительному  росту) расходов бюджетов на финансирование указанных расходов вследствие замещения  субсидиями собственных средств, направляемых регионами и муниципальными образованиями  на комплектование библиотечных фондов.

Оценке эффективности  межбюджетного регулирования препятствует и такое явление, как эффект наложения, т.е. когда результат зависит от усилий нескольких участников (публично-правовых образований различных уровней, бизнеса или от макроэкономических процессов, конъюнктуры рынка и  т.п.). Например, принято считать, что  замена расчетных дотаций дополнительными  нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц является стимулирующим  фактором, способствующим активной работе органов местного самоуправления по мобилизации данного доходного источника.

Но оценить прирост  налоговой базы или поступлений  от замены дотаций нормативами не представляется возможным.

Однако оценка эффективности  межбюджетных трансфертов все же возможна. Для финансового обеспечения  делегированных полномочий эффективной  следует признать такую методику расчета межбюджетного трансферта, при которой обеспечивается предоставление прежнего объема бюджетных услуг  с меньшими затратами. Уровень эффективности  в данном случае определяется исходя из достигнутой экономии затрат (эффективность  затрат). Для дотаций и субсидий, выделяемых на условиях софинансирования, эффективной следует признать такую  методику, в результате которой в  бюджетах публично-правовых образований  нижестоящего уровня бюджетной системы  происходит распределение средств  пропорционально общественным ожиданиям - потребностям в получении бюджетных  услуг.

При этом эффект замещения  не возникает, либо его проявление крайне незначительно; уровень эффективности  есть степень достижения поставленной цели (эффективность результата) - изменение  структуры расходов.

Все виды межбюджетных трансфертов  могут быть измерены на предмет их социальной эффективности - т.е. как  изменился уровень удовлетворенности  населения качеством и количеством  предоставляемых ему услуг в  той или иной сфере (образования, здравоохранения и т.д.). Инструментом измерения социальной эффективности  межбюджетного регулирования могут  стать как социологические исследования, так и статистико-сетевые показатели, используемые отраслевыми ведомствами, обеспечивающие предоставление соответствующих  бюджетных услуг населению.

Определить, является ли сложившаяся  тенденция результатом межбюджетного  регулирования или усилий самого публично-правового образования, позволит анализ структуры расходов бюджетов. Эффективным будет такое межбюджетное регулирование, которое приведет к распределению бюджетных расходов пропорционально общественным требованиям в предоставлении бюджетных услуг. Соответственно и наиболее адекватным межбюджетным трансфертом можно назвать такой межбюджетный трансферт, который позволит обеспечить перераспределение средств в бюджетах иных публично-правовых образований пропорционально общественным требованиям.

 Социальный результат  может быть измерен в статических  и динамических показателях. Статические  показатели демонстрируют, насколько  отличается данный показатель  в данном публично-правовом образовании  от аналогичных показателей в  сравнении с другими публично-правовыми  образованиями. Динамические показатели  характеризуют, насколько отличается  тенденция в регионе или муниципальном  образовании в сравнении с  другими территориями или в  сравнении с предыдущим периодом  в этом же публично-правовом  образовании. Таким образом, реализация  концепций межбюджетного регулирования  на уровне планирования бюджетных  расходов учреждений позволяет  обеспечить проведение целостной  бюджетной политики на всех  уровнях бюджетной системы, повышение  эффективности бюджетных расходов.

Глава III.

3.1. Американская модель бюджетного федерализма

Основные черты американского  федерализма – децентрализация  бюджетных полномочий, демократический  характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность  к значительным изменениям (адаптивность).

Характерные черты системы межбюджетных отношений в США — относительная  гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным  устройством США система государственных  финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень  местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60—65 процентов государственных  расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням  между собой совпадает не всегда. Ибо в течение длительного  “дефицитного” периода (1969 —1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился  на федеральные финансы. Через федеральный  бюджет сейчас перераспределяется 19—20 процентов ВВП (около 2 трлн долл.), через  консолидированный — 30—32 процента, но еще 12—13 процентов ВВП “весят”  федеральные налоговые льготы. Так  что государство на всех уровнях  прямо влияет на распределение 43—44 процентов ВВП.

Основная доля бюджетных доходов  каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням  так, чтобы оптимально удовлетворить  потребности страны и граждан, избегая  в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры  всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части  бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть  федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего,за счет косвенных налогов.

Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые — только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных  доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это  подоходные налоги (индивидуальные дают 42—47 процентов, налоги с корпораций — 9—12 процентов всех поступлений). Главный доход штатам дает налог  на продажи (28—29 процентов совокупных поступлений по всем штатам). До 23 процентов  всех поступлений образуют суммы  финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени  все штаты.