Финансы организации

Необходимо отметить и  «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2005 по 2008 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней  доходных источников. Самое главное  – принята основополагающая часть  закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности  каждого из уровней бюджетной  системы, закреплению соответствующих  доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в  бюджетное законодательство, которые  позволяют выстроить систему  межбюджетных отношений, необходимую  для четкого функционирования каждого  из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это  и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к  компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.

Одна из основных задач, которая  была поставлена, это сглаживание  объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что  касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации  доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов составляют всего  лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности  бюджетов всех уровней.

Изменения, внесенные в  бюджетное и налоговое законодательство России в 2009-2010 гг., еще больше усилили эту тенденцию. И без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков.

Передача федеральным  органам государственной власти полномочий по формированию и распределению  доходной базы региональных и местных  бюджетов с этого времени стала  неотъемлемым элементом организации  бюджетного процесса. Наиболее наглядно данная позиция отражена в Программе  развития бюджетного федерализма на период до 2010г.: «…В основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий».

Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Обсуждалось то, что  этот налог надо взимать по месту  жительства людей, но Правительство  на это предложение так и не откликнулось.

С 2009г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) – с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет  за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые  источники субъектов Федерации. Такое «совершенствование» системы  межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Было принято решение  подготовить новую программу. В  новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь необходимо сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим  к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации  могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет  у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу  могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных  инструментов, например, в Бюджетном  кодексе прописана необходимость  индексации фонда финансовой поддержки  территорий ежегодно на уровне инфляции. В этом году мы пошли на больший  шаг, проиндексировав фонд финансовой поддержки на тот уровень инфляции, который фактически сложился за последние  три года, а не исходя из планового  уровня инфляции, как это считалось  ранее.

Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое  и бюджетное законодательство, которые  бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.

Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой  программе, это то, что Правительство  намерено создать порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации  делегируются полномочия в соответствии с законодательством. На вопрос как  реализуются эти полномочия в  том или ином субъекте, Правительство  лишь имеет информацию по отчетности. А как на самом деле доходят  эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, который  требует дополнительного рассмотрения и создания целой системы министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации  о реализации тех или иных полномочий.

Существуют разные точки  зрения на вопрос о том, присутствует ли бюджетный федерализм в России или нет. Например, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления, утверждает, что «у нас отсутствует бюджетный федерализм». Свою точку зрения он доказывает на примере закона «О бюджете», он говорит, что в консолидированном бюджете России учитываются только два вида бюджета: федеральный и немного региональный. Местный же растворился в региональном. Другие же, например, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, утверждают, что в целом курс на развитие бюджетного федерализма дает свои плоды. Появляется некая колея, в которой работают все, появляются правила, которые становятся понятными и ясными всем.

Если судить объективно, то в России в настоящее время  сложилась следующая ситуация: элементарная база для развития бюджетного федерализма  создана. Но какого качества эта база?

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем. Я не буду останавливаться  на том, что уже говорилось о централизации  налогово-бюджетных отношений, о  том, что нарушается принцип самостоятельности  бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний  день система финансовых трансфертов  все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь.

Личная и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в  отношениях между региональными  и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства  зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм  или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных  способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами  верхнего уровня позволяют местным  чиновникам добиваться благоприятных  финансовых условий для своих  муниципальных образований. Такая  деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе. 

Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское  общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах  выборные чиновники из различных  партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых  законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней  подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются  как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.

В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы  общественных институтов, таких как  правовая система, плохо скоординированы  или вообще не скоординированы с  текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное  правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального  и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.

С моей точки зрения, те достижения, которые были получены в результате реализации программы бюджетного федерализма, а о них тут говорилось, и  они на самом деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет  благостно смотреть на эту реализацию. Дело в том, что по формальным критериям  — да, у нас есть и распределение  полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных  полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. В России же наоборот мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.

Глава II.

2.1. Модели бюджетного федерализма

Различные типы моделей межбюджетного  взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом (Hughes, Smith, 1991), которым  на основании отличительных признаков  — схожести подходов к регулированию  межбюджетных отношений, особенностей исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношению ролей  центральных и субнациональных  властей — удалось свести 19 стран  Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), за исключением  стран с малой численностью населения  — Ирландии, Люксембурга и Новой  Зеландии, к четырем классификационным  группам:

- 1 группа: три федеративных  государства — Австралия, Канада  и США и два унитарных государства  — Великобритания и Япония, в  которых региональным и местным  властям предоставлена относительно  большая самостоятельность, подкрепленная  широкими налоговыми полномочиями;

- 2 группа: страны Северной  Европы — Дания, Норвегия, Финляндия  и Швеция, отличающиеся особенно  высокой долей участия нецентральных  властей в финансировании социальных  расходов;

- 3 группа: западноевропейские  федерации — Австрия, Германия  и Швейцария, для которых бюджеты  разного уровня отличаются автономностью  и активным сотрудничеством;

- 4 группа: юг и запад  Европы — Бельгия, Греция, Испания,  Италия, Нидерланды, Португалия и  Франция, характеризующиеся значительной  финансовой зависимостью регионов  от центрального бюджета.

Поскольку главным критерием  выделения типов моделей бюджетного федерализма является степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень самостоятельности  региональных и местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным).

Централизованные модели характеризуются наивысшей степенью участия и ответственности центральных  органов власти в решении социально-экономических  задач, наивысшей степенью централизации  управления, тотальным контролем  территориальных бюджетов федеральным  центром, максимально возможным  ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства  регионов через систему бюджетных  трансфертов. Для стран с данной моделью межбюджетных отношений  разграничение полномочий между  уровнями власти, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, что порождает  необходимость финансирования территориальных  программ за счет перераспределения  сосредоточенных в федеральном  бюджете денежных средств. Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов  власти, способствующее сохранению единства государства.

К недостаткам этих моделей, прежде всего, следует отнести формальное функционирование нижестоящих звеньев  бюджетной системы на самостоятельной  основе из-за отсутствия собственных  источников доходов и возможности  самостоятельного осуществления бюджетного процесса.