Сравнительный анализ нормативной правовой базы размещения заказов в Российской Федерации и международных норм и правил организации и п

 

3

3

Сравнительный анализ нормативной  правовой базы размещения заказов в  Российской Федерации и международных  норм и правил организации и проведения закупок.

 

Формирование имущественной базы, необходимой для обеспечения  деятельности государства, происходит путем закупок товаров для  государственных нужд. Эти закупки  оформляются государственными контрактами  и договорами поставки товаров для  государственных нужд. В Гражданском  Кодексе выделена поставка товаров  для государственных нужд как  особая разновидность договоров поставки. Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 01 января 2000 года, также внес свой вклад в регулирование процесса организации закупок для государственных нужд. Кроме того, правовое регулирование отношений по поставке товаров, работ, услуг для государственных нужд нашло отражение в специальных законах: № 60-ФЗ от 13.12.1994 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее - Закон № 60-ФЗ), № 97-ФЗ от 06.05.1999 «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», № 53-ФЗ от 02.12.1994 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», № 79-ФЗ от 29.12.1994 «О государственном материальном резерве», № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Указе Президента РФ № 305 от 08.04.1997 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и др.

Этот вид договоров не является новеллой в российском гражданском  праве. Сделки, оформляющие закупку  товаров для государственных  нужд, в императорской России назывались казенными поставками (подрядами). Законодательство, регулирующее этот вид договоров, начало формироваться со времен эпохи Петра I. Казенные поставки были и сейчас остаются очень привлекательным для поставщиков  видом договора. Привлекает и большой объем поставок, и гарантированная оплата из бюджета, и преференции (льготы и квоты), предоставляемые определенным категориям поставщиков. Поэтому государственный заказ нередко сопровождается злоупотреблениями как со стороны поставщиков, так и со стороны должностных лиц заказчиков.

За более чем двухвековой  период регулирования этого вида договоров сформировался один из традиционных институтов российского  договорного права. Однако в советский  период, когда гражданское право  в его обычном смысле практически  отсутствовало, необходимости выделять этот вид договоров не было. Государство  являлось практически единственным собственником имущества, участвовавшего в процессе производства материальных ценностей, и в производстве господствовали плановые отношения. Издавался административный (плановый) акт, который был законом  и ему в обязательном порядке  следовал договор.

В 90-е годы с изменением экономической  и политической ситуации в стране началась реформация имущественных  отношений. В 1993 году была принята новая  Конституция, которая закрепила  принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг  и финансовых средств, поддержки  конкуренции, свободы экономической  деятельности. Первая часть Гражданского Кодекса РФ вступила в силу с 01 января 1995 года, а вторая - с 01 марта 1996 года. В 1992 году был принят закон «О поставках  продукции и товаров для государственных  нужд», а в декабре 1994 года принят закон «О поставках продукции  для федеральных государственных  нужд» № 60-ФЗ, который с тех  пор претерпел не одно изменение, последнее из которых было внесено  федеральным законом № 19-ФЗ от 02.02.2006. Этот закон (№ 60-ФЗ) устанавливает только общие правовые и экономические  принципы формирования и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных  нужд и распространяется только на закупки для федеральных государственных  нужд. Деятельность государства в  этот период в области закупок  еще не была развита, государство больше внимания уделяло процессу продажи государственного имущества, так как в переходный период на первом месте стоял вопрос приватизации государственного имущества, а не формирования государственной имущественной базы.

Институт проведения массовых закупок  для государственных нужд путем  проведения конкурса и внеконкурсными способами фактически начал формироваться  только с выходом Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305. В этом Указе впервые  в таком масштабе были сформулированы возможные варианты и порядок  проведения закупок для государственных  нужд. Этими вариантами являлись несколько  видов конкурса (открытый и закрытый, с предварительным отбором и  без него, одноэтапный и двухэтапный), а также способ запроса котировок  и способ закупки у единственного  источника. Сфера применения Указа  была значительно шире по сравнению  с федеральным законом № 60-ФЗ. Положения Указа № 305 распространялись на закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации.

06.05.1999 принят закон № 97-ФЗ  «О конкурсах на размещение  заказов на поставки товаров,  выполнение работ, оказание услуг  для государственных нужд». Особенностью  данного федерального закона  являлось то, что он регулировал  не любые отношения по закупкам  товаров для государственных  нужд, а только закупки только  для нужд Российской Федерации  и только путем проведения  конкурса. В этой части положения  Указа № 305, противоречащие закону, являлись недействующими, тогда  как регулирование закупок способами  запроса котировок и у единственного  источника для нужд федеральных  сохранилось в соответствии с  Указом.

С момента принятия ФЗ № 97-ФЗ началась работа по разработке нового, улучшенного  закона о государственном заказе. После нескольких лет проработки, в 2003 году законопроект «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных  нужд» был внесен в Государственную  думу и 21 июля 2005 года принят новый закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон), который вступил в силу с 01 января 2006 года. Статьей 65 названного закона в полном объеме отменен Федеральный закон № 97-ФЗ от 06.05.1999. Иные федеральные законы, принятые ранее в этой области, формально не отменены и должны применяться в части, не противоречащей федеральному закону № 94-ФЗ. С момента вступления в силу нового закона процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд устанавливается единым на всей территории Российской Федерации для всех категорий заказчиков, осуществляющих закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации, а также муниципальными заказчиками для нужд муниципальных. Однако, как видно из названия нового закона, он регулирует только процесс размещения заказов. Другими словами, закон регулирует только процесс заключения гражданско-правового договора на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Вопросы формирования государственного заказа (государственных нужд) и исполнения государственных контрактов (в части, не урегулированной законом), остались за рамками нового закона и поэтому регулируются иным законодательством (как принятым до нового закона, так и тем, какое будет принято в будущем).

Таким образом, в настоящее время  основой законодательного регулирования  системы государственного заказа являются:

- Конституция РФ

- Гражданский кодекс РФ

- Бюджетный кодекс РФ

- Федеральный закон № 94-ФЗ  от 21.07.2005 «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд»

- Федеральный закон № 60-ФЗ  от 13.12.1994 «О поставках продукции  для федеральных государственных  нужд».

Важную роль играет также Федеральный  закон от 26.07.2006 № 145-ФЗ «О защите конкуренции». Статьи 17 и 18 названного закона устанавливает  антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций.

Все вышеназванные акты составляют основу законодательной базы в области  поставок для государственных нужд. Иные федеральные законы, регулирующие поставки для государственных нужд в отдельных сферах деятельности государства (в области обороны  страны и безопасности государства, сельскохозяйственного производства, формирования государственного резерва  и др.) отражают специфику применения этого законодательства и должны соответствовать основному законодательству.

Кроме того, в развитие основного  законодательства об организации процесса государственных закупок принята  масса подзаконных актов, изданных Правительством РФ, министерствами и  ведомствами, а также существует региональное законодательство, посвященное  этому вопросу.

История развития нормативной базы в области госзакупок в нашей  стране складывалась таким образом, что сегодня мы имеем достаточно объемное, порой противоречивое законодательство, в котором бывает непросто разобраться. Для того, чтобы уметь правильно  применять нормативные акты, необходимо прежде всего помнить об иерархии применения законодательства. Если говорить о процессе размещения госзаказа, который  представляет собой не что иное, как процесс заключения гражданско-правового  договора, то он регулируется в первую очередь нормами гражданского права. Таким образом, иерархическая лестница применения гражданского законодательства в области размещения государственного заказа выглядит следующим образом:

Конституция РФ - документ, имеющий  наивысшую юридическую силу на всей территории РФ

Гражданский кодекс РФ

Бюджетный кодекс РФ - в части норм гражданских

- Федеральные законы о государственном  заказе 

- Указы Президента РФ

- Постановления Правительства  РФ

- Акты федеральных органов исполнительной  власти 

Субъекты Российской Федерации  имеют собственную нормативно-правовую базу организации и проведения государственных  закупок. Однако при осуществлении  государственных закупок решаются вопросы не только касающиеся процедуры  размещения заказов, но и вопросы  распоряжения государственной собственностью. А эти вопросы относятся к  предметам ведения субъектов  Российской Федерации как собственников  принадлежащего им имущества. Поэтому  положения местного и регионального  законодательства по вопросам распоряжения собственностью (денежные средства тоже являются имуществом) имеют приоритет  перед законодательством федеральным (п. 6 ст.76 Конституции РФ).

Таким образом, нормативно-правовая база организации и проведения государственных  закупок различается при осуществлении  закупок для нужд федеральных  и для нужд субъектов РФ.

Для проведения закупок для федеральных  нужд применяется следующее законодательство:

Конституция РФ

Гражданский Кодекс РФ

Бюджетный Кодекс РФ

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных  нужд»

Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных  государственных нужд»

6) Постановления Правительства  РФ, акты федеральных органов  исполнительной власти - в случаях,  предусмотренных Федеральным Законом  № 94-ФЗ.

Для проведения закупок для нужд субъектов Российской Федерации  применяется следующее законодательство:

Конституция РФ

Гражданский кодекс РФ

Бюджетный кодекс РФ

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных  нужд»

Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти - в случаях, предусмотренных  Федеральным законом № 94-ФЗ.

Региональное законодательство

 

Международные нормы и принципы осуществления  государственных закупок

 

В России довольно внимательно следят за интеграционными процессами в  Европе и деятельностью наиболее крупных и авторитетных международных  организаций в сфере международной  торговли. 24 июня 1994 года на острове  Корфу (Греция) было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между  Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами. Данное соглашение, помимо прочего, касается аспектов государственных закупок. В частности, стороны признали, что  важным условием для укрепления экономических  связей между Россией и Европейским  сообществом является сближение  законодательств. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Европейского сообщества.

Большое значение в унификации правил международных закупок играет ООН. Центральным подразделением ООН  в этой сфере является Комиссия по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ)13. Она была учреждена в 1966 году для  содействия унификации прав международной  торговли. В ее состав входят 36 участников, в том числе и представители  России. В рамках своей деятельности ЮНСИТРАЛ подготовила целый ряд  международных правовых документов, влияющих помимо всего и на рынок  государственных закупок. Среди  таких документов следует выделить следующие:

- Конвенция об исковой давности  в международной купле-продаже  товаров (1974 год);

- Арбитражный и примирительный  регламенты ЮНСИТРАЛ;

- Правовые принципы составления  международных контрактов промышленного  строительства;