Участие государства в гражданско-правовых отношениях

В соответствии с подпунктом 4) статьи 66 Конституции РК правительство  «организует управление государственной собственностью». Понятие «организует управление государственной собственностью» допускает двоякое толкование. [1]

Можно понимать его в административно-правовом смысле как организацию управления собственностью по вертикали, как реализацию властных полномочий государства. Однако такое толкование представляется узким  и противоречащим правовому статусу  правительства как государственного органа, осуществляющего исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляющего систему исполнительных органов  и руководящего их деятельностью (пункт 1 статьи 54 Конституции РК).

Понятие «организует управление государственной собственностью» следует понимать в широком смысле, как включающее в себя не только управление в качестве властно-подчиненных отношений, но и осуществление от имени Республики Казахстан правомочий собственника.

Правом  распоряжения государственной собственностью от имени Республики Казахстан наделено Правительство РК. Компетенция правительства  по этому вопросу может быть ограничена законодательными актами.

Таким образом, общий вывод сводится к  следующему.

Субъектом права государственной собственности  является Республика Казахстан. Правительство  не может быть субъектом права  государственной собственности, оно  может осуществлять полномочия владения, пользования и распоряжения государственной  собственностью от имени Республики Казахстан. Термин «организует управление государственной собственностью» означает, помимо всего прочего, осуществление правомочий собственности на государственное имущество от имени Республики Казахстан.

Конституционный совет Республики Казахстан в  своем постановлении, принятом 17 марта 1999 года, дал официальное толкование подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан в том смысле, что  «юридическое содержание нормы «организует управление государственной собственностью» означает наделение правительства республики полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами».[1]

Законодательными  актами может быть закреплена и компетенция  других государственных органов. В частности, компетенция выступать от имени государства при приватизации государственного имущества закреплена за уполномоченным органом по приватизации Законом РК от 23 декабря 1995 г. «О приватизации». [5] В соответствии с Бюджетным кодексом РК в сфере государственного заимствования и государственных гарантий при заимствовании уполномоченным органом выступает Министерство финансов РК, в соответствии с Законом РК о государственных закупках в сфере государственных закупок такими органами выступают соответствующие министерства и ведомства. [6]

В некоторых законах (например, Законы о недрах и недропользовании и  о нефти) закрепляется положение о компетентном органе, который имеет право от имени государства заключать контракты на недропользование и предоставляется право Правительству определить этот компетентный орган. В настоящее время это Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК.

Однако  компетенция государственных органов  может быть установлена и в  иных актах, в частности в положениях о том или ином органе, утверждаемых Президентом или Правительством РК.

При этом опять же необходимо различать  случаи, когда государственные органы выступают от имени государства  в гражданско-правовых отношениях, и случаи, когда они выполняют  публичные, властные функции. И в  том, и в другом случае они выступают  от имени государства.

При осуществлении государственных  функций - будь то публичные функции  или выступление в гражданско-правовых отношениях - государственный орган всегда выступает от имени государства, но не от своего имени.

Например, спор по договору на передачу электроэнергии, подписанного с одной иностранной компанией, наряду с АО «KEGOC», Министерством энергетики и минеральных ресурсов. И на процессе представитель Министерства - юрист с большим стажем - на полном серьезе говорил, что Министерство в этом договоре выступало не от имени Республики Казахстан, а от своего имени.

Между тем с позиций доктрины гражданского права Министерство выступает в  обороте в двух случаях: 1) как  юридическое лицо в форме учреждения (государственного учреждения) и 2) как  государственный орган в пределах своей компетенции.

В первом случае Министерство - это обычный  субъект гражданского оборота, действующий  в пределах выделенной сметы (например, покупает стулья для офиса). В этом случае оно выступает от своего имени. В данном случае - это государственное  учреждение, выступающее в гражданском  обороте как юридическое лицо, обладающее имуществом в пределах выделенной ему из государственного бюджета сметы и имеющего на это имущество особое вещное право - право оперативного управления (см.: статьи 105, 202-208 ГК).

Во  втором случае Министерство не рассматривается  как юридическое лицо.

Это государственный орган, созданный  Республикой специально для осуществления  государственных функций в сфере  электроэнергетики. Никакой другой государственный орган (кроме Правительства, разумеется) не вправе осуществлять эти  функции без специального поручения. Министерству никакие поручения  не нужны. Оно в пределах своей  компетенции выступает от имени  Республики Казахстан и ответственность  за неправомерные действия Министерства несет РК средствами государственной  казны. 

Выступление иных (кроме государственных органов) лиц от имени государства

В соответствии с п. 2 ст. 111 ГК в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, по специальному поручению Республики Казахстан от ее имени могут выступать иные государственные органы, юридические лица и граждане.

Таких случаев, предусмотренных законодательством, не так уж и много. Можно назвать, пожалуй, один случай, когда граждане могут выступать от имени государства: когда в акционерное общество с участием государства назначается  лицо, уполномоченное от имени государства  выполнять функции акционера  государства.

Необходимо  подчеркнуть, что в п.2 ст. 111 ГК говорится  об участии государства именно в  гражданско-правовых отношениях. Нельзя использовать эту статью для обоснования  выступления от имени государства  при осуществлении им публичных, властных функций. При выполнении публичных  функций следует руководствоваться  п.3 ст. 3 Конституции РК, в котором  говорится: «Правительство Республики Казахстан и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий». [1]

То  есть от имени государства вправе выступать только государственные  органы. Между тем это положение  на практике не всегда соблюдается. Я  назову только несколько случаев:

1) национальные компании. В последнее  время их создано немало, причем  большинство из них вошло в  холдинг «Самрук». Национальные компании имеют большие полномочия, причем зачастую они выступают от имени государства. Например, Национальная компания «Казмунайгаз» в соответствии с изменениями, внесенными в Законы о недрах и недропользовании и о нефти 1 декабря 2004 г., получила много полномочий как подрядчик в контрактах на недропользование.

В то же время за национальной компанией  сохраняются публичные полномочия, такие как участие в разработке стратегии использования темпов воспроизводства и дальнейшего  увеличения ресурсов нефти; участие  в реализации единой государственной  политики в нефтегазовой отрасли, участие  в подготовке ежегодных отчетов  Правительству РК о ходе выполнения контрактов, осуществление мониторинга по вопросам разведки, разработки, добычи, обработки, реализации, транспортировки углеводов, проектирования, строительства, экспедиции нефтепроводов и нефтегазопромысловой инфраструктуры и т.п.

Такое смешение различных функций в  одном органе нельзя признать юридически безупречным и эффективным с  точки зрения управления производственными  процессами. Внедрение властных управленческих полномочий в хозяйственные отношения неизбежно приведет к нарушению равенства хозяйствующих субъектов («КазМунайГаз», с одной стороны, и другие нефтедобывающие организации - с другой), к необоснованному вмешательству в хозяйственную деятельность компаний.

Но  самое главное: при осуществлении  публичных функций национальная компания выступает от имени государства. При этом и национальные компании, и «Самрук» являются акционерными обществами, и при всем желании к государственным органам их не отнесешь. Налицо прямое противоречие п.3 ст. 3 Конституции.

2) Нотариальная деятельность. Правовая  природа нотариальной деятельности  в настоящее время довольно  неопределенна. С одной стороны,  ее рассматривают как осуществляемую  в рамках договора на оказание нотариальных услуг (гражданско-правовая концепция). С другой стороны, согласно принципам Международного союза Латинского нотариата (далее –МСЛН), куда Казахстан стремится вступить, нотариус - это публичное должностное лицо, получающее полномочия от государства, реализующее их от его имени и под его контролем. Другим принципом МСЛН является исполнение нотариусом публичной функции, которую он осуществляет независимым образом, не входя в иерархию государственных чиновников.

На  основе мотивации вступления в МСЛН Министерство юстиции инициировало законопроект, которым предусматривалось назначение нотариусов (частных, поскольку государственных нотариусов предлагалось ликвидировать)приказом начальника территориального управления Министерства юстиции и аттестация нотариусов раз в пять лет.

Действительно, нотариальная деятельность - это весьма специфическая деятельность. Нотариус в самом деле оказывает услуги (гражданско-правовые). В то же время нотариус осуществляет государственные функции, выступает от имени государства.

Однако  признание нотариата публично-правовым институтом, выступление нотариуса  от имени государства, выполнение нотариусом государственных функций сразу  породит непреодолимые проблемы, так как вступит в противоречие с Конституцией Республики Казахстан.

Не  спасает положения ссылка на ст. 111 ГК, так как в ней говорится о выступлении от имени государства в гражданско-правовых отношениях, а при наделении нотариусов государственными полномочиями речь пойдет о выступлении от имени государства в публичных отношениях.

Чтобы соответствовать п. 3 ст. 3 Конституции, необходимо опять всех нотариусов сделать  государственными, а это, конечно, будет  шагом назад.

Даже  если признать публичный порядок  действий нотариусов, из этого не вытекает необходимость назначения нотариусов приказом министра. В ряде стран Латинского нотариата это есть, но в других странах совсем другие формы контроля за деятельностью нотариусов (например, Франция, Германия - через нотариальную палату).

Подчинение  нотариата Министерству юстиции  однозначно означает ликвидацию независимого нотариата, превращение нотариусов в придаток государственной бюрократии.

Нам кажется, Министерство юстиции воспользовалось  поводом в виде вступления в Союз Латинского нотариата для того, чтобы уничтожить независимость частного нотариата, установить тотальный контроль за их назначением и деятельностью, превратить (причем не вкладывая никаких средств) в своих госслужащих.

Даже  если Министерству юстиции удастся  провести свою концепцию о назначении нотариусов, ни в коем случае нельзя давать эти права территориальным управлениям юстиции. Это означает полную ликвидацию независимости частных нотариусов, развитие протекционизма и коррупции.

3) частное исполнительное производство. В последнее время Комитет  по судебному администрированию  активно продвигает идею введения  института частных судебных исполнителей. Несомненно многочисленные доводы в пользу введения этого института заслуживают внимания, но все они опровергаются одним простым фактом: частные лица осуществляют государственные функции, то есть выступают от имени государства.

4) частные тюрьмы. Пока их нет,  но такая идея выдвигается  в печати и на практике.

1.3 Государство как субъект ответственности

Всякий  раз, когда государство становится участником какого-либо гражданско-правового  отношения, оно может быть привлечено к ответственности за нарушение  прав и охраняемых законом интересов  другого участника этих отношений  и наоборот. Это общее правило, касающееся гражданско-правовой ответственности. Однако говоря о государстве как  субъекте ответственности, нужно вести  речь об ином - об особых случаях внедоговорной  ответственности государства за вред, причиненный в определенных ситуациях. [8, 305]

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в  том числе в результате издания  акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается  за счет соответственно казны РК или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РК). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами. Такая ответственность наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли он самостоятельно нести ответственность. Естественно, государство не отвечает вместо унитарных (казенных) предприятий и учреждений, не выполняющих властных функций, и их должностных лиц, что не исключает субсидиарной ответственности государства по обязательствам указанных субъектов.