Проблемы совершенствования дисциплинарной ответственности при совершении административного правонарушения

Дисциплинарное производство – это регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов линейной власти по применению дисциплинарных взысканий.

Нормы о дисциплинарном производстве – это процессуальный механизм, использование которого позволяет применять материально-правовые нормы о дисциплинарной ответственности. Это составная часть административно-юрисдикционного, а значит, и юридического процесса. Поэтому общие положения о процессуальной форме, стадиях процессуальной деятельности и иные действуют и здесь, но имеют большую специфику.

Среди действующих правовых актов можно выделить так же Устав Таможенной службы Российской Федерации, который, как и Устав Вооруженных Сил Российской Федерации детально регулирует процедуру наложения и исполнения дисциплинарных взысканий. Инструкция о порядке применения отдельных положений дисциплинарного устава в таможенных органах содержит перечень нарушений, влекущих дисциплинарную ответственность при таможенном оформлении и таможенном контроле (Приложение 1).

В соответствии с п. 20 Дисциплинарного Устава Таможенной службы Российской Федерации основанием для наложения дисциплинарного взыскания является, как правило, заключение о результатах служебной проверки, подтверждающее совершение сотрудником дисциплинарного проступка.

Так, в соответствии с п. 16 Инструкции о порядке применения отдельных положений дисциплинарного устава в таможенных органах от 24.08.2001 г. №850 служебная проверка проводится для установления обстоятельств, причин и условий нарушения дисциплины, совершенного сотрудником, или чрезвычайного происшествия в таможенном органе. Проверка должна быть начата не позднее 3 дней с момента получения информации, которая стала причиной ее проведения, и закончена, как правило, не позднее 20 дней со дня ее назначения, если иной срок не установлен начальником таможенного органа.

Сотрудник (председатель комиссии), проводящий проверку, обязан ознакомить сотрудника, в отношении которого проводилась служебная проверка, в случае установления его вины, по окончании проверки с ее материалами и заключением о результатах проверки в части, его касающейся, с проставлением подписи сотрудника на заключении о результатах проверки и составить акт в случае отказа от ознакомления с заключением или при отказе подписать его. Акт подписывают председатель комиссии, ее члены либо другие сотрудники, которые присутствовали при отказе от письменных объяснений (Приложение 3).

Дисциплинарные взыскания налагаются на сотрудников, как правило, после проведения служебной проверки. Начальник структурного подразделения таможенного органа вправе ходатайствовать о наложении дисциплинарного взыскания на подчиненного сотрудника (Приложение 4).

Взыскания, как и поощрения, отражают в служебной карточке сотрудника таможенного органа (Приложение 5).

Таким образом, в дисциплинарном производстве можно различить четыре стадии: служебное разбирательство (расследование); рассмотрение дисциплинарного дела; пересмотр дела; исполнение наложенного взыскания.

На первой стадии выявляется, был ли совершен дисциплинарный проступок, виновно ли лицо, совершившее такие действия. На второй стадии, на основе собранной информации руководитель издает приказ о наложении взыскания на виновного. Последний может приказ обжаловать, в случае подачи жалобы дело пересматривается. А наложенные и неотмененные взыскания должны быть исполнены1.

Служебное разбирательство проводится либо самим командиром (начальником, руководителем), либо лицом, им уполномоченным. Это делается при наличии повода – поступлении информации о неправомерных действиях члена коллектива, обнаружении проступка самим руководителем. В ходе разбирательства устанавливается, было ли совершено правонарушение, при каких обстоятельствах, с какой целью проступок был совершен, каковы его последствия, степень вины его участников.

Действующее законодательство почти ничего не говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт совершения дисциплинарного проступка, должны ли при этом составляться какие-либо документы. Очевидно, что в ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверки документов, замеры и т.д.

Во всех случаях у члена коллектива должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Но право дать объяснение, быть выслушанным – важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности.

Если служебное разбирательство проводилось не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются справкой, рапортом, устным докладом руководителю. Ему же могут поступить материалы дела об административном правонарушении.

Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти вправе:

вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесообразным или признав лицо невиновным;

ограничиться напоминанием о необходимости выполнять обязанности, предупреждением, строгим указанием и иными средствами воздействия, которые не являются взысканиями;

направить материал на рассмотрение общественных организаций (суда чести и т.д.);

наложить на виновного дисциплинарное взыскание;

если руководитель, командир считает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной, он может направить материалы вышестоящему руководителю для решения вопроса об ответственности;

при наличиях в действиях виновного признаков преступления направить материал в орган, который вправе возбудить уголовное дело.

2.4 Дисциплина и дисциплинарная ответственность в государственной муниципальной службе

Вопросы дисциплинарной ответственности муниципальных служащих достаточно хорошо разработаны в науке административного, трудового и муниципального права.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих устанавливается действующим законодательством о труде и о муниципальной службе. Федеральный закон «Об основах муниципальной службе в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. №8-ФЗ1 содержит отсылочную норму: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации».

Теоретические разработки в отношении дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления только начинают появляться. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления имеет существенные отличия.

В обоих случаях основанием является дисциплинарный проступок – виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Но характер должного поведения выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления существенно отличается. Поэтому понятие должностного проступка муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления трактуется по-разному. Как следствие этого вводятся и различные виды взысканий.

Объектом посягательства должностного (дисциплинарного) проступка в сфере муниципальной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении служебной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушения служебной дисциплины. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной должностной (дисциплинарный) проступок, выступают конкретные обязанности муниципального служащего.

К признакам объективной стороны должностного (дисциплинарного) проступка прежде всего, относится само противоправное деяние, посягающее на служебную дисциплину. Оно может быть выражено в форме, как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступка.

Субъектами должностного (дисциплинарного) проступка в сфере муниципальной службы правоотношений признаются муниципальные служащие.

Субъективной стороной должностного (дисциплинарного) проступка является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всего, в качестве такого признака выступает вина. Статья 192 ТК РФ прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. В зависимости от формы вины должностные (дисциплинарные) проступки классифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если служащий не предвидит вредных последствий своего поведения, однако он мог и должен был предвидеть их наступление.

Должностной (дисциплинарный) проступок имеет формальный состав, то есть для привлечения служащего к дисциплинарной ответственности достаточно самого факта нарушения служебной дисциплины, даже если вредные последствия этого нарушения отсутствуют.

Конкретные виды дисциплинарных взысканий, налагаемых на муниципальных служащих, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации либо муниципальными правовыми актами. Эти документы чаще всего предусматривают возможность наложения на муниципальных служащих тех же видов дисциплинарных взысканий, что и ст. 192 Трудового кодекса РФ (замечание, выговора, увольнение по соответствующим основаниям), либо дополняют их взысканиями, ранее предусматривавшимися Федеральным законом от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) строгим выговором и предупреждением о неполном служебном соответствии.

В статье 24 Регламента Иркутской городской Думы1 определяется дисциплинарный проступок следующим образом: отсутствие депутата городской Думы на заседаниях городской Думы в течение трех заседаний подряд без уважительных причин, невыполнение депутатом поручений городской Думы (в том числе ее комиссий, рабочих групп), мэра города, депутата-координатора, неучастие в более половины заседаний комиссий, рабочих групп без уважительных причин, за неучастие в работе городской Думы к депутату могут быть применены следующие меры воздействия: лишение права на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности на срок до трех месяцев; информирование избирателей через средства массовой информации о неучастии депутата в работе городской Думы.

В статье 10 Закона Сахалинской области от 15 декабря 2000 г. №233 «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Сахалинской области» предусматривается, что в случае неучастия выборного лица местного самоуправления в работе выборного органа местного самоуправления без уважительных причин либо умышленного уклонения от исполнения полномочий выборного лица местного самоуправления в иной форме соответствующий выборный орган местного самоуправления вправе довести до сведения избирателей объективную информацию о его деятельности, в том числе через средства массовой информации.

В соответствии со статьей 32 Регламента Новосибирского городского Совета1 депутат может быть выведен из состава комиссии решением городского Совета по представлению комиссии за три и более пропусков плановых заседаний без уважительной причины в течение трех месяцев.

Уважительными причинами являются: болезнь, отпуск, командировка. 
На основании статьи 31 Устава города Красноярска2 полномочия депутата досрочно прекращаются в случае уклонения депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях городского Совета, его постоянных и временных комиссий, членом которых он избран. 
Вопросы дисциплинарной ответственности невыборных должностных лиц органов местного самоуправления регулируются законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством.

Как правило, в законах субъектов Российской Федерации о муниципальной службе на муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим муниципального служащего на должность.

Из практики Верховного Суда Российской Федерации. Положение о возможности применения к муниципальным служащим дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии противоречит пункту «к» статьи 72, пунктам 2,5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, Кодексу законов о труде Российской Федерации, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым трудовое законодательство, к числу которого относится установление видов дисциплинарных взысканий, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, указанного вида дисциплинарного взыскания федеральным законодательством не предусмотрено1.