Проблемы системы социального обеспечения в России

Объединенный комиссариат просуществовал недолго: он все больше превращался в орган принудительной реализации трудовой повинности, и наличие в его составе «чисто гуманитарного института социального обеспечения входило в противоречие с основным характером его работы». Постановлением ВЦИК и СНК от 21 апреля 1920г. Народный комиссариат труда и социального обеспечения был разделен, и все вопросы социального обеспечения перешли к НКСО. С этого времени НКСО приступает к разработке проекта «Кодекса законов о социальном обеспечении».

С образованием СССР и принятием нэпа в системе социального обеспечения вновь проявляются две основные формы – социальное страхование (основывалось на перечислении страховых взносов мелкими частными предприятиями) и социальное обеспечение (за счет государственных бюджетных средств). Конституция СССР 1924 г. относила к компетенции высших союзных органов государственной власти полномочия по установлению основных законов о труде. Фактически сюда включались все вопросы, подведомственные Народным комиссариатам труда СССР и РСФСР, – в т.ч. и социальное страхование. Государственное социальное обеспечение и крестьянская общественная взаимопомощь относились к предметам исключительного ведения союзных республик – в частности, РСФСР. Этими вопросами заведовал НКСО РСФСР.

Организация социального страхования трудящихся в СССР была построена по единой четкой вертикали – от районных страховых касс и пунктов на местах до Союзного совета и Центрального управления социального страхования при Народном комиссариате труда СССР. Реализация государственного пенсионного обеспечения возлагалась на НКСО и его территориальные органы (собесы), что было нормативно закреплено в новом Положении «О Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР», утвержденном постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15 марта 1926г.

Административное разделение системы социального обеспечения между народными комиссариатами труда и социального обеспечения предопределило отказ от наметившейся в период «военного коммунизма» тенденции к кодификации социального законодательства. В результате это привело к значительному увеличению нормативной массы, регламентировавшей, в частности, правоотношения в области обеспечения всех случаев наступления нетрудоспособности.

Попытки упорядочения и систематизации законодательства фактически не повлияли на сокращение огромного объема ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, которые зачастую в правоприменительной практике ставились выше законов. Проблема сложности и запутанности правового регулирования отношений по социальному обеспечению сохраняется по сей день. Ученые неоднократно обращали внимание на острую необходимость кодификации социального законодательства, но огромное количество вопросов, отнесенных в этой области к ведомственному нормативному регулированию, делает это объективно невозможным. А постоянные административно-организационные пертурбации в системе социального обеспечения еще более усложняют решение этой проблемы.

14 июля 1956 г. Верховный Совет СССР принял Закон «О государственных пенсиях», в котором провозглашалось: «пенсионное обеспечение в Советском государстве осуществляется полностью за счет государственных и общественных средств», т.е. юридически оформлялся переход к единой системе государственного социального обеспечения, которая организационно базировалась на республиканских министерствах социального обеспечения (Минсобес РСФСР) и их территориальных подразделениях. Согласно «Положению о Министерстве социального обеспечения РСФСР», утв. постановлением СМ РСФСР от 20 сентября 1968 г. № 654, к компетенции этого государственного органа, просуществовавшего вплоть до 1991 г., относились все контрольно-организационные вопросы назначения и выплат государственных пенсий и пособий, а также пенсий и пособий членам колхозов. На всесоюзном уровне координационный контроль над системой социального обеспечения осуществлялся Государственным комитетом СМ СССР по вопросам труда и заработной платы. Распоряжением Совета Министров СССР от 3 декабря 1956 г. № 7014 ему поручалось давать министерствам и ведомствам разъяснения по вопросам, касающимся применения Закона о государственных пенсиях, Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий и списков производств, цехов, профессий и должностей, работа в которых дает право на пенсию на льготных условиях и в льготных размерах. Указом Президиума Верховного Совета СССР 17 августа 1976 г. Госкомитет был преобразован в Государственный комитет Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам.

Таким образом, с середины 50-х гг. до начала 90-х гг. XX в., ознаменовавшихся распадом СССР, система социального обеспечения слаженно и бесперебойно функционировала в рамках четкой иерархической системы, возглавляемой Госкомтрудом СССР и Министерством социального обеспечения РСФСР.

В истории развития российской системы социального обеспечения это был самый продолжительный период стабильности, который на практике доказал возможность эффективного совмещения вопросов организации труда и социального обеспечения в едином административном русле.

На рубеже XX – XXI вв. со сменой базовых основ российской государственности начался новый этап реорганизации системы социального обеспечения. 1 апреля 1991 г. Госкомтруд СССР был преобразован в Министерство труда и социальных вопросов СССР, которое просуществовало лишь до 14 ноября 1991 г., когда официально были упразднены союзные министерства. 30 июля 1991 г. впервые в истории организации системы социального обеспечения было принято решение объединить систему здравоохранения и социального обеспечения под единым началом в виде Министерства здравоохранения и социального обеспечения РСФСР. Однако уже 28 ноября 1991 г. последовал Указ Президента РСФСР, которым Министерство здравоохранения и социального обеспечения РСФСР было разделено на два самостоятельных органа – Министерство здравоохранения РСФСР и Министерство социальной защиты населения РСФСР (с 25 декабря 1991 г. – Министерство социальной защиты населения РФ). Разумеется, нельзя не учитывать нестабильные условия того времени – это была эпоха кардинальных преобразований во всех сферах государственного управления, экономики и общественном сознании. И все же факт разъединения властного органа, возглавлявшего две крупные отрасли – здравоохранения и социального обеспечения – нельзя полностью оправдать обстоятельствами «смутного времени». Это наглядный исторический пример неэффективности подобной административной модели.

После распада СССР на первый план вышли новые принципы построения российской государственности, которые стали ориентирами для развития всех отраслей управления и в том числе предопределили иные направления для социальной политики. «Единая пенсионная система государственных пенсий в России не состоялась.

В то же время переход к рыночной экономике оттеснил необходимость полной публичной регламентации сферы распределения трудовых ресурсов, охраны труда и т.д. Потому очередное административное решение о слиянии Министерства труда РФ, Федеральной службы занятости РФ и Министерства социальной защиты населения РФ в единое Министерство труда и социального развития РФ представляется вполне логичным в этих изменившихся политико-правовых условиях. Указ Президента РФ об объединении федеральных органов исполнительной власти, курирующих трудовую и социальную сферы, последовал в рамках исполнения намеченного им ранее в послании Федеральному Собранию курса на восстановление социально-экономических прав граждан: «Социальные обязательства государства выполняются край не неаккуратно, с крупными провалами и огромным напряжением…больше так работать нельзя. Это относится к Федеральному Собранию, к органам власти субъектов Федерации и особенно к Правительству. Проводить реформу, ущемляя социальные и экономические права россиян, – значит губить саму реформу, ставить под угрозу судьбу демократии в России». Министерство труда и социального развития РФ просуществовало 7,5 лет, на которые пришлись не самые легкие времена российской системы социального обеспечения, как и всей экономики страны в целом.

9 марта 2004 г. в рамках реализации  очередного блока реформ социального  обеспечения, направленных на окончательный  переход к базовой системе  обязательного социального страхования, руководство страны принимает неоднозначное решение передать ведение системой социального обеспечения Министерству здравоохранения, создав на его базе Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Многие исследователи критиковали тогда произошедшую административную реформу системы социального обеспечения: «решение о слиянии двух крупнейших министерств – здравоохранения и труда и социального развития вряд ли можно назвать оптимальным и продуманным. В результате образовались громоздкие управленческие структуры с огромным набором функций и полномочий, слишком разных по содержанию. Очевидно, обозначение в единстве двух основных направлений социальной политики государства подчеркивает их важность, однако для эффективного управления представляется правильным их разъединить».

Спустя 8 лет идея о целесообразности совмещения функций управления в области социального обеспечения и охраны труда находит свое нормативное выражение в Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», где говорится: «Преобразовать Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации… Передать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции…».

Итак, длительный исторический опыт перестроения системы организации социального обеспечения в советской России показывает, что сосредоточение администрирования всех ключевых вопросов этой области в отдельном отраслевом органе верховной исполнительной власти (Народный комиссариат социального обеспечения, Министерство социального обеспечения РСФСР) является существенным признаком приоритетности социальной политики для государства. Построение единообразной системы социального обеспечения, гарантированного государством, невозможно без обособленной, четко функционирующей вертикали специализированных ведомств и учреждений во главе с выделенным из общего состава правительства публичным органом, уполномоченным исключительно на поступательное проведение социальной политики в жизнь. Переход к многообразию форм социального обеспечения, которое наиболее полно соответствует принципам построения рыночной экономики, как во времена нэпа, так и в начале XXI века приводит к единственно оптимальному решению объединить вопросы управления делом обязательного социального страхования с отраслью администрирования публичного элемента трудовых отношений.

Вопросы регламентации отчислений страховых взносов с заработка, определения страхового стажа, охраны труда и т.д. – все это выражает тесную связь между отношениями по социальному обеспечению и трудовыми отношениями, контролировать и координировать которые целесообразнее от имени единого властного субъекта. [10, с.98]

Заключение

 Согласно Конституции РФ 1993 года (ст.39), каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Осуществление конституционного права на социальное обеспечение может быть организовано в разных формах, которые отличаются по следующим признакам: кругу обеспечиваемых, источникам и способам формирования фондов, видам обеспечения, условиям и размерам обеспечения и органам, предоставляющим обеспечение.

С учетом перечисленных признаков в настоящее время в России выделяют следующие формы социального обеспечения:

- государственное пенсионное обеспечение;

- государственное (обязательное) социальное  страхование;

- государственная социальная помощь.

Указанные формы создаются для защиты населения от социального риска. Социальный риск понимается как вероятность ухудшения материального положения в результате утраты заработка или трудового дохода по объективным социально значимым причинам. В последнее время введено понятие страхового риска. Страховой риск - утрата застрахованным лицом заработка или другого дохода в связи с наступлением страхового случая. Под страховым случаем здесь понимается достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца.

Первой организационно-правовой формой социального обеспечения следует назвать государственное социальное обеспечение. Эта форма охватывает федеральных государственных служащих, военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, сотрудников внутренних дел, государственной безопасности, налоговой полиции, пострадавших в результате радиационных катастроф и нетрудоспособных граждан. Источником финансовых средств выступает государственный бюджет.

Вторая форма социального обеспечения, государственное (обязательное) социальное страхование, охватывает наемных работников. Применительно к государственному (обязательному) социальному страхованию, страховыми случаями могут быть болезнь, инвалидность, старость и смерть кормильца. Любое страхование базируется на идее разделения убытков, возникающих у застрахованного лица, между всеми участниками страхования - государством, работодателем и работником. Следовательно, государственное (обязательное) социальное страхование, является формой организации получения застрахованными лицами права на социальное обеспечение в случаях утраты заработка. В данном случае источником средств являются внебюджетные специальные фонды.

Государственная социальная помощь, третья организационно-правовая форма социального обеспечения, опирается на принцип адресности и предоставляется гражданам при определенных условиях.

Таким образом, социальное обеспечение предоставляется населению России в различных организационно-правовых формах, и, следовательно, в различных видах социального обеспечения.

Список использованной литературы

1. Алексеев С. С. Общая теория права: Учебн.  2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. – 458с.
2. Галаганов В.П. Организация работы органов социального обеспечения в Российской Федерации. – М.: КноРус, 2012. – 152 с.
3. Гусаков Д.Б. История пенсионного обеспечения и социального страхования в России. – СпБ.: Санкт-Петербургский государственный институт психологии и социальной работы, 2010. – 260 с.
4. Григорьев И.В. Право социального обеспечения. Конспект лекций. – М.: Юрайт, 2012. – 208 с.
5. Ершова, Е. А. Источники и формы трудового права в Российской Федерации : дис. д-ра юрид. наук / Е. А. Ершова. М., 2008. — 493 с.
6. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. 2-е изд. — М.: Издательство БЕК, 2009. - 560 с. 
7. Лушникова В.М., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. – М.: Юстицинформ, 2009. – 656 с.
8. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. – М.: Юрайт, 2010. – 592 с.
9. Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. Шайхатдинова В. Ш. М.: Издательство Юрайт, 2012. – 320с.
10. Роик. В. Экономика, финансы и право социального страхования. – М.: Альпина Паблишер, 2013. - 257 с. 
11. Смоленский М.Б., Демакова Е.Я. Право социального обеспечения в Российской Федерации.100 экзаменационных ответов. – М.: Издательский центр «МарТ», Феникс, 2011. – 224 с.
12. Социальное страхование в России и зарубежных странах: Практическое пособие. М.: Норма, 2010. – 110с.
13. Стремоухов А.В. Человек и его правовая защита: Теоретические проблемы. – СПб., 2010. – 190с.
14.  Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. – Ростов-н/Д: Феникс, 2013. – 280с.
15. Телегина Т. Д. Право социального обеспечения в вопросах и ответах: Учеб. пособие / Т. Д. Телегина. - М.: ТК Велби, Проспект, 2007. – 360с.
16. Трубин В.В. Стратегия реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации. - М.: ВЛАДОС, 2010. – 420с.
17. Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. - 733 с.
18. Финансовое право: учеб. / ред. Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г.П. – М.: Проспект, 2010. - 529 с.