Проблемы местного самоуправления

Результаты исследования позволяют говорить о двух важнейших  закономерностях:

1) чем ближе местное самоуправление к людям, чем ниже территориальный масштаб его осуществления, тем более заинтересованы в нем граждане;

2) чем выше ресурсная база местного самоуправления, его возможность влиять на происходящие в городе или селе процессы, а также – чем выше информированность жителей, тем большую муниципальную активность проявляет население.

При этом как главы муниципальных  образований, так и часть самих  жителей настаивают на активной роли государства в привлечении людей  к непосредственному осуществлению  местного самоуправления. Эксперты отмечают, что самоуправление будет иметь  ресурс деятельной поддержки жителей, если они будут видеть ощутимые результаты своей активности. Муниципальное сообщество как движущая сила местного управления:

В отсутствие низовой активности основной, а порой едва ли не единственной группой людей, ответственной за состояние дел на местах становятся руководители муниципальных образований: прежде всего, их главы, отчасти – муниципальные служащие и местный депутатский корпус. Исследование показывает, что именно на них легла реальная работа по решению практически всех вопросов жизнеобеспечения местного населения. Этот факт фиксируется как самим муниципальным сообществом, которое осознает свою ответственность, так и жителями, которые приписывают муниципальным властям даже решение государственных задач на местах (социальная защита, содействие занятости).

Опрос представителей муниципального сообщества показывает, что по своим  социально-демографическим характеристикам, образованию, ценностным ориентациям  составляющие его граждане образуют достаточно цельный портрет субэлитных групп с отчетливыми идейно-политическими взглядами. Они имеют высокий уровень образования, больше, чем население в целом склонны поддерживать демократию и рыночную экономику, а также склонны ценить гражданские свободы и воспринимать принципы права. Следовательно, существуют предпосылки для того, чтобы российский муниципальный класс стал серьезным фактором развития территорий. Однако для этого необходимо как создание системы организационных условий и стимулов работы органов местного самоуправления, так и расширениях ресурсной базы.При общей позитивной оценке замысла реформы, под которым понимается приближение власти к населению, упорядочение системы публичной власти, более четкое разграничение компетенций между ее уровнями, к практической реализации реформы накопилась масса вопросов и критических замечаний.

Отмечаются недостаточность  финансовых средств для эффективной  работы муниципалитетов; попытки государства  переложить ответственность на муниципальные  органы; стремление государственных  органов к чрезмерной унифицикации их работы и администрированию; непоследовательность во внедрении и коррекции законодательных рамок и управленческих схем, касающийся работы органов местного самоуправления. Вместе с тем, и население, и муниципалы говорят о точечном появлении позитивных практик. Помимо повышения ответственности власти каждого уровня за зону своей компетенции, отмечается и некоторый рост эффективности в решении отдельных вопросов местного значения (чаще всего назывались вопросы благоустройства), и значительное сокращение сферы т.н. не финансируемых мандатов.

Территориальная организация  местного самоуправления: нынешние противоречия и перспективы:

Сложившееся после муниципальной  реформы территориальное устройство местного самоуправления муниципальным  сообществом воспринимается чаще как  проблемное (жители этих проблем, как  правило, не замечают). По мнению большинства  его представителей, положенные в  основу муниципально-территориального деления географические критерии (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов) должны были быть дополнены экономическими (наличие достаточных финансов и имущества) и организационными (работоспособность системы управления).

Существующие географические критерии, по мнению респондентов не всегда реалистичны в принципе, а на практике - не всегда и соблюдаются. Несмотря на, казалось бы, жесткие федеральные стандарты даже северные муниципальные районы Томской области или Карелии вполне сопоставимы по размеру с территориями среднестатистического субъекта Федерации в Центральной России – 15-30 тыс. кв. км., а северные районы Красноярского края или Якутии многократно превышают их. Нынешняя фактическая эластичность принципов формирования территорий муниципальных образований признается полезной; предлагается законодательное расширение прав субъектов Федерации при регулировании территориальной организации местного самоуправления. При этом от сохранившегося инерционно (часто с советских времен)муниципально-территориального устройства многие эксперты предлагают идти к последовательному его совершенствованию.

Самоуправление в городах  и сельской местности: потребность  в дифференцированном подходе:

Исследование показывает очевидную специфику самоуправления в городах и на селе. Жители сельской местности, несмотря на более консервативный менталитет, готовы к более активному  участию в местном самоуправлении, понимая под ним, прежде всего, близкий  и доступный поселенческий уровень. Однако ресурсная слабость поселений  сдерживает подобную активность. Как  население, так и муниципальное  сообщество склонно воспринимать муниципальные  органы района скорее в качестве исполнительного  инструмента региональных властей, который перестал быть автономным и завязанным на жизнеобеспечение местного населения. Однако это воспринимается обычно как данность, а не аномалия. При этом сами главы районов ориентированы на вертикаль власти гораздо больше, чем руководители городских округов. В городских округах муниципалы больше ориентированы на самостоятельность; население же отмечает организационные проблемы, связанные с правом местного сообщества самому решать вопросы управления жизнью в муниципалитете. Таким образом, очевиден определенный консенсус в признании необходимости усиления государственной поддержки сельской местности (в сочетании с низовым самоуправлением там) и расширения возможностей городов самостоятельно регулировать свою жизнедеятельность и ресурсы.

Вопросы местного значения и жизнеобеспечение местных сообществ:

Подходы к тому, какие  вопросы должны решаться муниципалитетами у населения и муниципалов  практически совпадают. В целом  соглашаясь с их законодательно установленным  списком, респонденты часто поддерживают идею включения в него всех вопросов жизнеобеспечения граждан (в т.ч., социальной защиты, охраны правопорядка) и исключения из данного перечня вопросов безопасности которые они считают сугубо государственными. В качестве по сути государственных  сфер часть муниципального сообщества воспринимает также образование  и здравоохранение, однако сами жители не склонны высказывать подобную позицию.

Проблема ресурсов: экономическая  база местного самоуправления:

Дефицит экономических ресурсов (прежде всего, финансовых) у муниципальных  образований не только единодушно отмечается местными управленцами, но и не остается незамеченным для населения. Критические  замечания вызывает дотационность абсолютного большинства муниципалитетов, минимальный размер поступлений от местных налогов (на

землю и имущество физ.лиц), повсеместная финансовая зависимость  самоуправления от региональной власти. Такое положение не только снижает  качество муниципальных услуг, но и лишает муниципалов мотивации к экономическому развитию территории. В целях исправления ситуации эксперты чаще всего предлагают закрепить за муниципальными образованиями дополнительные доходные источники (транспортный налог, дополнительные отчисления от НДФЛ, часть налога на прибыль и природоресурсных платежей), обеспечить большую фискальную автономию муниципалитетов и финансирование в полном объеме переданных государственных полномочий, освободить бюджетные учреждения от поимущественных налогов, а муниципальные органы – от государственной пошлины. Также предлагается расширить возможности муниципалитетов по управлению муниципальным имуществом и землей, скорректировать законодательство о муниципальном заказе.

Государственный контроль –  проблемы и пределы:

Одной из ключевых проблем  местного самоуправления, по мнению муниципального сообщества, является гипертрофированный государственный контроль. В большинстве  регионов отмечают, что ответы на запросы  информации государственными органами отнимают львиную долю времени, еще  больше трудностей вызывают бесконечные  проверки муниципалитетов. Выход некоторые  участники экспертных групп видят  в том, чтобы основания для  проверок органов местного самоуправления были бы соответствующим образом  закреплены законодательно, в том, чтобы  была определена оптимальная периодичность  проведения данных проверок, а также  в том, чтобы был создан единый проверяющий орган, который бы был  наделен функциями контроля над  муниципальными образованиями.

2.2.Участие граждан  в местном самоуправлении –

возможности и  мотивации

Интерес простых граждан  к участию в местном самоуправлении ограничен. Они отмечают потенциально высокую значимость этого института, однако его реальное место в механизмах принятия решений, а также методы формирования организационных структур местного самоуправления не создают действенных стимулов для участия населения. Отмеченные респондентами практики и потенциал муниципальной активности граждан очень неравномерны в разрезе регионов, конкретных населенных пунктов и отдельных категорий населения. Готовность к участию в местном самоуправлении городского населения в целом существенно ниже, чем сельского. В основном оно ограничивается выборами местной власти и участием в референдумах по вопросам жизни муниципального образования. Пассивность городских жителей в вопросах самоуправления порождается их убеждением в невозможности на что-либо влиять. Даже результаты выборов, по мнению многих респондентов, определяются не их волей а «административным ресурсом» (особенно – в сельской местности) и «деньгами» (а в отдельных регионах и криминальными структурами).Возможность участия в жизни города видится горожанам ограниченной мелкими вопросами в сфере благоустройства, тогда как в вопросах застройки, размещения гаражей, вопросов экологии они считают себя практически бесправными. Также свою неготовность участвовать в местном самоуправлении респонденты мотивировали непрозрачностью власти и отсутствием ее реальной ответственности перед населением. Респонденты зачастую не верят ни в собственную нужность органам местного самоуправления, ни в то, что за их усилиями последуют реальные результаты. Они испытывают дефицит информации о полномочиях органов местного самоуправления, и хотели бы видеть, что власть предпринимает попытки диалога с жителями. То есть они ждут в вопросе сотрудничества с органами местного самоуправления первого шага со стороны власти. Кроме того, инициативы как сверху, так и снизу гасятся отсутствием финансирования. В целом наиболее высокую готовность среди жителей региональных центров к участию в жизни города проявили жители Томска, которые неоднократно заявляли о своей готовности помочь власти в вопросах благоустройства.«- Пусть нас только организуют! Не такие у нас люди и жлобы – всегда помогут. Если нас кто-то пытается организовать – мы мгновенно откликаемся.»

Селяне в значительно  большей степени, чем городские  респонденты, акцентировали готовность участвовать в местном самоуправлении. Жители сибирских сел, по их словам, уже в настоящее время используют все доступные им возможности - участвуют  в собраниях и сходах, организуют мероприятия и сельские праздники, участвуют в субботниках по благоустройству  придомовых территорий и социально  значимых объектов. При этом инициатива нередко исходит от самих жителей.Жители села (чаще сибирского) нередко подчеркивали свою готовность тратить на нужды местного самоуправления столько личного времени и сил, сколько это потребуется –«только кинуть клич, и мы все готовы».

В наименьшей степени желание  участвовать в местном самоуправлении выражено в регионах с традиционалистской политической культурой (Курская область, Краснодарский край, за исключением  регионального центра), где местное  самоуправление понимается исключительно  как деятельность власти по решению  проблем населения. Брать на себя ответственность за реальное решение  части вопросов жизнедеятельности  большинство этих опрошенных не готовы - они считают, что их должна обеспечивать муниципальная власть.. Так, судя по результатам исследования, вкладывать в решение местных вопросов личные средства готовы только жители Курска, в других населенных пунктах все, ссылаясь на бедность, отказывались от такой перспективы. В Краснодарском крае респонденты возлагают ответственность за финансирование на местный бюджет и местную власть.

Формы участия жителей  в местном самоуправлении

Исследование позволяет  выделить перечень форм, посредством  которых жители реально участвуют  в местном самоуправлении:

•   муниципальные выборы;

•  добровольная помощь личными  усилиями работе местной администрации (участие в субботниках, сбор средств  на нужды общежития, контроль за чистотой придомовых территорий). Сбор средств  нередко воспринимается как вынужденная, но необходимая обязанность;

•    обращения в  органы местного самоуправления;

• объединение жильцов  в домовые комитеты, уличные комитеты, направленные на решение бытовых  и коммунальных проблем.

Исследование показало неготовность большинства граждан самим избираться в органы местного самоуправления, мотивируя свое нежелание отсутствием  интереса и опасением, что подобная работа может занять очень много  времени. Реже в качестве мотива указывалось  нежелание брать на себя ответственность  и отсутствие интереса к политической жизни. Очевидно, что, не имея точного  представления о сфере деятельности, зоне ответственности и полномочиях  муниципальных депутатов, либо считая их работу малоэффективной, участники  исследования не стремятся отстаивать свои интересы через участие в  депутатской работе (единственным исключением  являются предприниматели). Возможность  влияния населения на принятие решений  на местном уровне путем выдвижения ими

предложений по улучшению  жизни территории ограничена низким уровнем правовой грамотности населения  – чаще люди предпочитают обращаться к депутатам с жалобами, а не с конструктивными предложениями. Возможность участия в публичных слушаниях воспринимается респондентами как формальность, а проведение опросов населения по инициативе муниципальных органов, что может представлять интерес для жителей, напротив, практически нигде не практикуется. Можно констатировать: несмотря на уже имеющийся опыт прямого участия в местном самоуправлении в городах и селах России, реально потенциал непосредственной демократии на местной уровне используется пока явно недостаточно, а многие из форм прямого народовластия, предусмотренные в Федеральном законе №131-ФЗ, еще не нашли своего реального отражения в жизни.