Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий

Государственная регистрация уменьшения уставного фонда государственного или муниципального предприятия осуществляется только при представлении таким предприятием доказательств уведомления об этом кредиторов в порядке, установленном п. 2 ст. 15 указанного Закона.

После 13 августа 2002 г. унитарные предприятия не вправе более создавать дочерние предприятия (а ранее созданные - подлежат присоединению к создавшим их унитарным предприятиям, ст. 37 Закона о ГУП). Сравнительный анализ ст. 114 и ст. 106 ГК, а также ст. 6 Закона о ГУП позволяет также сделать вывод о том, что унитарное предприятие не вправе учреждать кредитные организации, но зато вправе участвовать в дочерних и зависимых обществах¹⁰. Собственник, создавший унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, отвечает по обязательствам унитарного предприятия перед его кредиторами лишь в случаях несостоятельности (банкротства), причиной которых явились действия и указания собственника.

Среди государственных органов, осуществляющих от имени Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия, отдельно выделено особое юридическое лицо - Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»¹¹. Указанная организация, в соответствии с Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 01.12.2007 № 317-ФЗ, наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона от 21.11.1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность Корпорации и ее должностных лиц по достижению установленных законодательством целей, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Согласно пп. «б» ч. 1 п. 1 ст. 5 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ, Президент Российской Федерации утверждает перечень федеральных государственных унитарных предприятий, в отношении которых Корпорация осуществляет от имени Российской Федерации полномочия собственника имущества.

Таким образом, объединив все вышеперечисленные особенности, можно сформулировать более развернутое определение унитарных предприятий. Итак, унитарные предприятия - это коммерческие государственные или муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, которые от своего имени могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, обязанности, выступать истцом и ответчиком в суд, имеющие на самостоятельном балансе неделимое имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям.

2.2. Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления

К унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управления, относятся федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ, муниципальное казенное предприятие.

До принятия закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (т.е. до 3 декабря 2002 г.) при создании федеральных казенных предприятий следовало руководствоваться нормами Указа № 1003 и изданным в его развитие постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия»¹².

Казенное предприятие было отнесено Указом № 1003 к хозяйствующим учреждениям. Правительство РФ принимало решение о создании казенных предприятий на базе государственных предприятий, ликвидируемых по следующим основаниям: нецелевое использование выделенных федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних 2 лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующего законодательства (сдача его в аренду, передача в уставные капиталы ООО, ОАО и т.д., продажа, предоставление в пользование другим ЮЛ без согласия уполномоченного государством органа) - гласил п. 2 Указа № 1003. Правительство РФ принимало решение по представлению соответствующих федеральных органов исполнительной власти или по инициативе самого предприятия (п. 4 Указа № 1003).Этот Указ отменен в связи с принятием Закона о ГУП¹³. Постановлением Правительства РФ от  
15.12.07 № 872 утверждены Правила создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий» (этим же постановлением признан утратившим силу ранее действовавший «Типовой устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия».

Ст. 115 (она действует с 3 декабря 2002 г.) исходит из того, что казенное предприятие может быть не только государственным (федеральным или субъекта РФ), но и муниципальным. В связи с этим, казенное предприятие находится в ведении соответствующего федерального исполнительного органа, на который в установленном порядке возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли, сфере управления, а также госоргана конкретного субъекта РФ либо органа местного самоуправления (чаще всего это федеральные министерства, ведомства, комитеты, департаменты и т.д.). Этот орган утверждает устав казенного предприятия, разработанный на базе Типового (распоряжением Минимущества РФ № 6945 от 11.12.2003. утвержден Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия), назначает на должность и освобождает от должности его руководителя, принимает решение об осуществлении казенным предприятием самостоятельной хозяйственной деятельности (для чего издает соответствующий приказ, распоряжение, в котором определяются конкретные виды товаров, работ, услуг, производство и реализацию которых казенное предприятие вправе осуществлять¹⁴)

Следует обратить внимание на то, что Российская Федерация (субъект РФ, муниципальное образование) субсидиарно отвечает по обязательствам казенного предприятия при недостаточности имущества последнего. Казенное предприятие является правопреемником предприятия, на базе которого оно было создано, в т.ч. в части землепользования, природопользования, использования недр и иного имущества. Самостоятельно реализуя производимую продукцию, казенное предприятие использует полученную прибыль лишь в порядке, установленном законом и уставом. По общему правилу оно не вправе создавать дочерние организации (для этого нужно согласие собственника либо уполномоченного органа), не может отчуждать закрепленное за ним недвижимое имущество, вправе получать кредиты лишь при наличии гарантии собственника. Таким образом, будучи основано на праве оперативного управления имуществом, казенное предприятие имеет значительно меньшую самостоятельность, чем унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.10.1994 № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» уполномоченные федеральные органы исполнительной власти осуществляют планирование деятельности казенных предприятий, их финансирование, регулируют ценообразование и оплату труда в казенных предприятиях.

Казенные предприятия, исходя из опыта других стран и существующей практики в Российской Федерации, обычно создаются в наиболее важных для государства отраслях хозяйства, в которых может создаваться повышенная норма прибыли (например, почта, связь) или, наоборот, в которых требуются дотации из бюджета (например, оборонные отрасли промышленности)¹⁵. Муниципальное казенное предприятие создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования, либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.¹⁶

3. Проблемы гражданско-правового регулирования распоряжения имуществом, закрепленным за государственными и муниципальными унитарными предприятиями

Государственные и муниципальные унитарные предприятия представляют собой самостоятельную организационно-правовую форму коммерческих организаций, определяющий признак которой - отсутствие права собственности на закрепленное за такими организациями имущество. Несмотря на активное развитие частноправовых начал в регулировании экономических отношений, практика предпринимательского оборота свидетельствует о перспективности и востребованности указанной организационно-правовой формы коммерческих организаций, и прежде всего потому, что в деятельности унитарных предприятий наиболее ярко выражена публично-правовая составляющая предпринимательской деятельности, такой признаваемый многими специалистами (хотя и не нашедший нормативного закрепления) объективный аспект ее цели, как направленность на удовлетворение общественных потребностей в товарах, работах, услугах¹⁷.

Фактором, в наибольшей степени определяющим эффективность деятельности унитарных предприятий, является правовой режим принадлежащего им имущества, а именно особенности правового регулирования распоряжения унитарными предприятиями указанным имуществом¹⁸.

Так как в соответствии с п. 2 ст. 113 ГК РФ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится, соответственно, в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Так, согласно ст. 295 ГК РФ, предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами¹⁹.

Казенные предприятия, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. При этом казенные предприятия самостоятельно реализуют производимую ими продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Второй элемент системы правового регулирования распоряжения унитарными предприятиями принадлежащим им имуществом связан со спецификой их правосубъектности, установленной нормами как Гражданского кодекса РФ, так и федерального закона от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Согласно ст. 49 ГК РФ, унитарные предприятия являются единственной организационно-правовой формой коммерческих организаций, которая не обладает общей (универсальной) правоспособностью.

Третьим элементом системы ограничений, предусмотренных в сфере распоряжения унитарными предприятиями принадлежащим им имуществом, является содержащееся в федеральном законе № 161-ФЗ требование о получении согласия собственника имущества унитарного предприятия на совершение отдельных видов сделок²⁰. Так, унитарные предприятия не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительством, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества. Согласие собственника имущества требуется и для сделки, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, а также крупной сделки, то есть сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10 % уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тыс. раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда.

Таким образом, самостоятельность унитарных предприятий в распоряжении принадлежащим им имуществом характеризуется рядом ограничений, отражающих баланс интересов публичного собственника имущества и интересов предприятия как субъекта предпринимательской деятельности.

Заключение

По своей правовой природе унитарные предприятия являются уникальным видом юридических лиц, своего рода «переходной формой» и, по мнению ученых, данный термин должен переместиться в раздел об объектах гражданских прав - ст. 132 ГК РФ. Такая своеобразная организационно-правовая форма представляет собой исключение, сохраненное законодателем на период становления рыночной экономики, прежде всего, для государственных и муниципальных (публичных) собственников. Данная ситуация обусловлена особенностями развития экономики в советский период, когда госпредприятия были основными хозяйствующими субъектами. Государство как единый собственник огромного имущества создавало свои предприятия, утверждало их уставы, определяя объем и характер их правоспособности, назначало их органы управления и, по сути, руководило всей их деятельностью, формально не отвечая за ее результаты.

В настоящее время, по своей сути унитарные предприятия представляют собой своеобразный инструмент для ограничения ответственности собственника (государства или муниципального образования) за результаты предпринимательской деятельности объемом имущества, выделенного в хозяйственное ведение (оперативное управление) учрежденному предприятию в целях повышения эффективности использования федерального имущества и обеспечения поступления в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий. В связи с этим действующее законодательство и сохранило конструкцию унитарного предприятия для публичных собственников. При этом важно отметить, что усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

На современном этапе развития рыночной экономики роль предприятий как субъектов гражданского права резко идет на убыль: их место занимают хозяйственные общества и товарищества. Государственная политика направлена на сужение самостоятельности унитарных предприятий, конечной целью которой является исключение права хозяйственного ведения из отечественного законодательства и закрепление неприватизированного государственного имущества на праве оперативного управления. Тем не менее, это не означает полного исчезновения унитарных предприятий из гражданского оборота, поскольку в определенных областях рыночной экономики они остаются необходимой организационно-правовой формой предпринимательской деятельности, осуществляемой государством.