Правовая природа государственного унитарного предприятия

Необходимо в кратчайшие сроки принять Закон о государственном ка-зенном предприятии и предусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только на основе федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последних могут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности, удовлетворение которых возмож-но только путем формирования своих казенных предприятий.

Вместе с тем целесообразно выделить из действующих государствен-ных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хозяйст-вования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать без-отлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса бан-кротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казен-ного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения, доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности (владения, пользова-ния и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общест-венный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функ-цию. Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными об-разованиями и вместе с тем все имущественные права владения, пользова-ния и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм использования имущества государственных унитарных предприятий имеет свои особенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника - государственными органами, органами местного самоуправления, а также механизма их функционирования. Ахмедуев А. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий./ Экономист №10 ,1999г.

Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономи-ческом отношении вопросы.

Гражданский кодекс также не внес ясность в содержание понятия "хозяйственное ведение", а отдельные его положения противоречивы. Пре-жде всего не ясно, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъек-том предпринимательства с его правами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет, пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение (ст. 294 ГК), отвеча-ет по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не не-сет ответственности по обязательствам собственника имущества (ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст. 113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от государства. Виртянский В. Правовое положение государственных и муниципальных предприятий / Журнал российского права №10-11, 1998г.,ст.32.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем при-надлежащим ему имуществом (ст. 113.5), однако не вправе распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, отдавать в залог, в аренду и т.д.) без согласия собственника (ст. 295.2). Противоречивость этих положений оче-видна. При этом ни обязательств государства перед предприятием, ни обя-зательств предприятия перед государством Гражданский кодекс не опреде-ляет. Собственник имеет право на получение части прибыли от использо-вания имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (ст. 295.1). Но не ясно: на каком основании, в какой форме, какую часть прибыли и что делать, если ее (прибыли) нет; собственник имеет право на часть прибыли, а обязано ли предприятие отдавать ее собственнику и, на-конец, может ли последний отказаться от своего права на нее. Это прин-ципиальные вопросы, а ответа на них нет. Гражданское право. Учебник / Под ред. Е.А.Суханова.Т.2. М.,2000. ст.312.

Не решен также актуальный вопрос о развитии предприятий. Поддер-жание конкурентоспособности государственных и муниципальных уни-тарных предприятий, особенно действующих, требует значительных капи-тальных вложений, которыми они не располагают. Передав им устаревшее имущество в хозяйственное ведение, государство и муниципальные органы не берут на себя никаких обязательств.

В то же время продукция и доходы от использования имущества посту-пают в хозяйственное ведение предприятия (ст. 299.2 ГК), а не в его собст-венность. Продукция, доходы и прибыль - результат производительности ("продуктивности") всех факторов производства, а не только использова-ния имущества. Поэтому такая законодательная норма не только спорна. но и ослабляет стимулы эффективности производства.

Государственная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходима четкая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органов способствовало согласованному решению общих задач. На федеральном уровне управление государственной собственностью осуществляется рядом государственных органов. Правительство согласно Конституции и Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1998 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» обязано управлять федеральной собственностью. Пока это делается не столько планомерно, сколько «выборочно», «по ситуациям». К тому же немало вопросов решается с помощью президентских указов, хотя в этом и нет необходимости. Главное же состоит в определении такого курса государственной политики, который позволит не только сохранять, но и приумножать государственную собственность. Качество управления в этом секторе экономики должно быть очень высоким. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и управление / Право и экономика №10 , 1998г., ст.76.

2. Виды государственных унитарных  предприятий

2.1. Государственное унитарное предприятие  на праве хозяйственного ведения

Право собственности предполагает несение собственником бре-мени содержания своего имущества. Сегодня это правило закрепле-но в ст. 210 ГК РФ. С давних пор люди изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и право хозяйственного веде-ния Гражданское право / Под ред. Е. Суханова. Т. 1. М., 1998. М., ст.11..

Таким образом, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов, явилась начавшая приобретать попу-лярность в первой половине XX в. «доктрина права собственности с отделившимся управлением» Жанайдаров И. У. Осуществление права государственной собственности юридиче-ским лицом. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 1994. ст. 7.. В этой связи необходимо согласить-ся с А. В. Коноваловым в том, что «смысл закрепления собственни-ком определенного имущественного комплекса за субъектом огра-ниченного вещного права заключается в желании собственника пе-реложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта» Коновалов А. В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001.,ст. 58.. При создании российскими цивили-стами конструкции оперативного управления, прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавления госу-дарства, бывшего собственником основных имуществ в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени осуществлять права собственника. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при на-личии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение из-держек по управлению и другие неблагоприятные экономические последствия.

Именно изложенная выше доктрина стала отправной точкой рас-смотрения права оперативного управления, а позднее и права (полно-го) хозяйственного ведения одним из основных (если не единствен-ным) способов осуществления права государственной собственно-сти Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Л.; М., 1948. ст.349-353..

Считалось, что публичный собственник именно через данные институты должен организовывать управление вверенными ему наро-дом богатствами. Выступление в гражданском обороте государства как такового, как казны носило исключительный характер183. Рефор-мы рубежа 80-90-х годов дали возможность использовать эти право-вые институты для управления не только публичным имуществом, но и имуществом частных собственников, в том числе граждан. Стали появляться предприятия общественных организаций, индивидуаль-ные частные предприятия. Каждый получил возможность создать собственное учреждение. В тот же период в гражданском обороте на-равне с другими его участниками активно стала выступать казна пуб-личных образований, т. е. само государство как таковое. Таким обра-зом, следует признать, что с начала 90-х годов центр тяжести в сущ-ности как права (полного) хозяйственного ведения, так и права опера-тивного управления переместился с реализации (осуществления) прав собственности конкретного (а именно государственного), собствен-ника на в значительной степени универсальный механизм управления чужим имуществом, кому бы оно не принадлежало.

Отличительным признаком права хозяйственного ведения и права оперативного управления является то, что они могут возник-нуть на основании односторонних действий субъекта «вышестояще-го» вещного права (вещное право учредителя). Так, по общему правилу, субъект права оперативного управления или права хозяйст-венного ведения может быть создан и собственником имущества, и другим субъектом права хозяйственного ведения или оперативного управления. Последний в этом случае может быть назван обладате-лем вышестоящего, материнского вещного права, так как именно его волей предопределяется факт и условия существования созда-ваемого им унитарного предприятия или учреждения.

Для права хозяйственного ведения и права оперативного управ-ления как вещных прав обособления собственного имущества ука-занные односторонние действия -- единственное основание их воз-никновения. Унитарное предприятие на праве хозяйственного веде-ния в соответствии с п. 1 ст. 114 ГК «создается по решению уполно-моченного на то государственного органа или органа местного са-моуправления». Казенные предприятия создаются «по решению Правительства РФ» (п. 1 ст. 115 ГК)229. В этом проявляется существен-ная и отличительная особенность права хозяйственного ведения и права оперативного управления как ограниченных вещных прав. Они не столько обременяют собственника имущества, сколько дают ему возможность через управление его имуществом достичь обще-ственно полезных целей. Свойство данных прав решать задачи, по-ставленные собственником, проявляется также в свободе собственника ликвидировать субъекта права хозяйственного ведения или права оперативного управления по своему усмотрению и тем восстановить первоначальный объем своих прав на принадлежащее ему имущество, вернуть имущество в казну. Иоффе О. С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000., ст. 94

Обеспечение стабильного, долговременного исполнения уни-тарными предприятиями и учреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредством следующего кардиналь-ного отличия права хозяйственного ведения и права оперативного управления от других вещных прав. Они предоставляют для своих субъектов, как право собственности для собственника, максималь-но возможный для данного субъекта объем правомочий на кон-кретный объект права. Возможность быть носителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юриди-ческого лица. Следует признать, что фактически (с экономической точки зрения) хозяйственное ведение и оперативное управление -- это собственность соответствующих лиц, так как данные институ-ты есть вещные права на собственное имущество организации. Юридические лица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г. ст.389-394.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления -- особый вид ограниченных вещных прав. Они служат основой деятельности государственных и муниципальных унитар-ных предприятий и учреждений так же, как право собственности является основой деятельности других юридических лиц, а также всех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомо-чиях лишь законом, то субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления в своих правах на имущество огра-ничены еще в той или иной степени еще и самим собственником. Субъект права хозяйственного ведения ограничен: предметом и це-лями своей деятельности, определяемыми собственником в уставе (п. 1 ст. 295 ГК); согласием собственника на распоряжение недви-жимым и некоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК). Субъект оперативного управления ограничен: предметом и целями своей деятельности; непосредственными и обязательными заданиями соб-ственника; назначением имущества, определяемым в первую оче-редь целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК). Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного и оперативного управления.- СПб.:Издательство «Юридический центр Пресс», 2002.- ст.135.

Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003., с.23.

Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федера-ции или федеральными органами исполнительной власти в соотве-тствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.

Решение об учреждении государственного предприятия субъ-екта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти Субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправ-ления в соответствии с актами, определяющими компетенцию та-ких органов. Комментарии к Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». - М., «ТД ЭЛИТ-2000», 2003 г., ст.83.

Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;