Правовая природа государственного унитарного предприятия

Вопросы реализации права государственной собственнос-ти определены в статьях 113,124-125,214 ГК РФ. В них названы объекты государственной собственности, в число ко-торых входят и государственная казна Российской Федера-ции и её субъектов; особенности государства как собствен-ника, осуществляющего свои правомочия через уполномочен-ные государственные органы; специфика унитарных предпри-ятий, не наделённых правом собственника на имущество, не распоряжающихся им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и др. Юридические лица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г. ст.387-390.

Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов «О естественных монополиях», «О федеральном железнодорож-ном транспорте», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципаль-ного имущества Российской Феде-рации», «О государственной реги-страции прав на недвижимое иму-щество и сделок с ним», «О мерах по защите экономических интере-сов при осуществлении внешней торговли товарами», в Воздушном кодексе и др.

Одновременно появлялись много-численные указы Президента Рос-сийской Федерации по проблеме госсобственности, которые решали вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в субъектах федерации в консти-туциях и уставах по-разному опре-деляются объекты госсобственности и режимы её использования. Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003., ст.14.

Противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобствен-ности снижают её потенциал. А ведь имение, единый собственник в лице . государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. В заявлении «Об основных направлениях соци-ально-экономического развития Рос-сийской Федерации» от 2 сентября 1998 года содержатся предложения о принятии федеральных законов «О государственной собственности в экономике», «О казенных (уни-тарных) предприятиях», «О госу-дарственных компаниях (госхолдингах)», «Об управлении государ-ственными долями акционерных предприятий». Правительство уже подготовило проект федерального закона о государственных и муни-ципальных землях. Тогда появятся рациональные режимы использова-ния госсобственности. Ахмедуев А. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий./ Экономист №10 ,1999г., ст.34.

Наиболее актуальным сегодня является вопрос о круге объек-тов госсобственности и её со-держании.

Это объясняется двумя причина-ми. Во-первых, «лавиной приватизации», которая «размыла» госу-дарственный сектор. И далеко не всегда собственность эффективно используется. Например, в акте проверки Счетной палаты РАО «ЕЭС России» отмечается, что при-ватизация государственных функ-ций управления электроэнергети-ческим комплексом не оправдала себя. Ослаблена экономическая не-зависимость страны. Нужны такие меры, как обеспечение устойчивос-ти госсобственности, укрепление её связей с мелким и средним бизне-сом и т. п.

Во-вторых, требуется упорядо-чить разграничение объектов госу-дарственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Началось всё в декабре 1991 года с известного постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разгра-ничении государственной собствен-ности Российской Федерации...». Положение об определении необъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Рос-сийской Федерации 18 марта 1992 года, выполнило свою позитив-ную роль. В Гражданском кодексе содержится ряд статей о продаже предприятий (ст. 559-566). По до-говору продажи продавец обязует-ся передать в собственность поку-пателя предприятие в целом как имущественный комплекс. Договор подлежит государственной регистра-ции, а порядок её определён соот-ветствующим законом.Юридические лица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г ., ст.354.

На практике же довольно часто федеральное правительство прини-мает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов фе-дерации. Но здесь не меняется соб-ственник - государство, и поэтому изменение отношений собственнос-ти происходит с помощью админис-тративно-правового акта. В случа-ях же передачи объектов госсобственности муниципальным образо-ваниям согласно статье 295 ГК РФ предприятиям разрешается переда-вать их или продавать. Тут смена собственника очевидна.

Заметим, что круг объектов фе-деральной госсобственности опреде-лён Конституцией Российской Фе-дерации, а объектов госсобственно-сти регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмер-но широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдает-ся в ходе приватизации. Нельзя ис-ключать и обратный процесс, поэто-му оправдана подготовка федераль-ного закона о национализации. Бабиков М.М. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново.1996г., ст.89.

В субъектах федерации по-разно-му определяется состав и перечень объектов государственной собствен-ности - в соответствующих зако-нах, постановлениях или конкрет-ных решениях. Например, в Санкт-Петербурге 28 июня 1995 года За-конодательным Собранием было принято постановление «О разгра-ничении государственной собствен-ности в Санкт-Петербурге», а спус-тя два года, 1 октября 1997 года, утвержден предложенный Комите-том по управлению городским иму-ществом перечень объектов феде-ральной собственности, передавае-мых в государственную собствен-ность города

Требуется эффективное использование государственной собственности.

Так, в постановлении Правитель-ства Российской Федерации от 30 июня 1998 года «О мерах но обеспечению поступления в феде-ральный бюджет доходов от исполь-зовании федерального имуществе» установлено: заключение Договоров аренды объектов недвижимого иму-щества, находящегося в федераль-ной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной осно-ве. Определен порядок внесения арендных платежей. Финансирова-ние расходов, связанных с деятель-ностью по управлению находящи-мися в федеральной собственности акциями, осуществляется Минфи-ном России по фактическим затра-там на эти цели в размере не более 10% поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акци-ям. Федеральным органам поруче-но строже выявлять факты право-нарушений со стороны Лиц, выпол-няющих управленческие функции в коммерческих или иных органи-зациях.

Многое делается и в регионах, хотя и не без трудностей.

Например, в Законе «О государ-ственной собственности Калининг-радской области», принятом Кали-нинградской областной Думой 18 мая 1995 года, определены пол-номочия областной Думы (ст. 8), администрации (ст. 9), Комитета но управлению имуществом области (ст. 11), Фонда имущества области (ст. 12).

Более полно и детально эти воп-росы регулируются в Законе Воро-нежской области от 20 февраля 1997 года «Об управлении государ-ственной собственностью Воронеж-ской области». Там есть статьи о казне области, о создании и управлении государственными унитарны-ми предприятиями области, об уп-равлении долями хозяйственных 'товариществ и обществ, находящих-ся в областной собственности, об управлении переданными в ведение области объектами федеральной или муниципальной собственности.

Интересный опыт организации комплексного управления госсоб-ственностью накоплен в Нижегород-ской области. В изданном образование федераль-ных органов по регулированию ес-тественных монополий. Эти органы ведут реестр субъектов естественных монополий, применяют такие мето-ды, как ценовое регулирование, оп-ределение круга потребителей, под-лежащих обязательному обслужива-нию, и минимального уровня их обеспечения, контроль за соблюде-нием нормативных требований. На практике же допускается либо чрезмерная концентрация этих фун-кций в той или иной сфере, либо их распыление.

Нужна и более строгая коорди-нация работы. Сейчас курсы разви-тия аналити-ческом труде «Организационно-пра-вовые основы управления собствен-ностью в Нижегородской области: региональный опыт» дано обосно-вание способам управления недви-жимостью, государственными пред-приятиями и учреждениями, доля-ми и пакетами акций, находящимися в собственности субъекта Россий-ской Федерации, имущественными комплексами. Сделан акцент на мо-делях стимулирования региональ-ной промышленности, целенаправ-ленного регулирования рынка не-движимости и фондового рынка, ин-вестиций. Расчеты и обоснования, локальные акты, рекомендации -вот что подкупает у нижегородцев. Было бы неверным при разгра-ничении функций госорганов «рас-щеплять» управление госсобствен-ностью в целом. Взаимодействие ор-ганов разных уровней весьма же-лательно. И не случайно в поста-новлении Совета Федерации при-знано целесообразным участие го-сударственных органов субъектов Федерации в подготовке и принятии решений о реформировании и реструктуризации предприятий с федеральной долей собственности, об их приватизации, о передаче в залог или аренду акций или иму-щества этих предприятий. Оно по-лезно и в процессе принятия мер но повышению ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление госу-дарственными предприятиями.

Кроме того, следует улучшить управление внутри государственных предприятий и организаций. Сейчас оно явно ниже по уровню корпоративного управления. Между тем, требуется специальная подготовка управляющих, введение правил решений, информационной деятельности и т. п.Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003., ст.15.

Государственная собственность в производственной сфере используется преимущественно как капитал предприятий различных типов. Использо-вала ее имеет ряд принципиальных отличий по сравнению с частной и коллективной собственностью. Так, в качестве учредителей государствен-ных предприятий, как отмечалось, выступают не непосредственно собст-венники - народы РФ, субъекты в РФ и муниципальные образования, а соответствующие органы власти. Частный и коллективный собственники могут выполнять роль субъекта собственности, учредителя предприятия, субъекта хозяйствования - предпринимательской деятельности. Государст-венные и муниципальные органы власти выступают учредителями госу-дарственных и муниципальных предприятий, но субъектами предпринима-тельcкой деятельности с их правами и ответственностью быть не могут.

Во-первых, государственные и муниципальные органы при всем жела-нии не могут выполнять функции предпринимателя.

Во-вторых, нельзя доверять управление и принятие хозяйственных решении органам, которые не несут экономическую ответственность за по-следствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий. Они - властные организации. Их работники, имея статус государственных служащих, несут должностную ответственность.

В-третьих, допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальные органы, будучи предпринимателя-ми - хозяйствующими субъектами, могут использовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но и властные полномочия, что чревато не только злоупотреблениями, но и ущемлением интересов других негосударственных предприятий. Данные органы обязаны передать функ-ции предпринимателя физическому лицу, группе физических лиц, трудово-му коллективу, юридическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующий юридического и экономического решения, а именно, как найти для каждого государственного и муниципального предприятия субъекта предпринимательской деятельности и закрепить его соответствующим правовым документом. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и управление / Право и экономика №10 , 1998г., ст.67.

Возможности для решения такой задачи на основе действующего зако-нодательства ограничены. Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного или муниципального унитарного предпри-ятия только самому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другие формы использова-ния имущества и типы государственных и муниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но и оте-чественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655 государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом - 12566. Бабиков М.М. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново.1996г., ст.77.

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собст-венности (трасте)" была введена в хозяйственную практику передача соб-ственником имущества и имущественных прав доверительному собствен-нику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необ-ходимо для эффективного использования государственной собственности.

Поэтому целесообразно создавать предприятия различных организа-ционно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям исполь-зования государственной собственности. Из предприятий, основанных на производительном использовании последней, выделим следующие:

государственное унитарное предприятие, имущество которого находится в собственности Российской Федерации или субъекта РФ и передает-ся ему в оперативное управление (казенное предприятие);

государственное или муниципальное унитарное предприятие, имуще-ство которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу в доверительную собствен-ность (грает), частому предпринимателю - физическому или юридическо-му лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду. Гражданское право. Учебник / Под ред. А.П.Сергеева и Ю.К.Толстого. Ч.2.М.,1997. ст.663.

Могут быть и другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д.:

Государственные органы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции вынужде-ны использовать государственную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основном государственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономической формой реализации государственной собственности является непосредственное удов-летворение общественной потребности в продукции (услугах).

На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как государственная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соот-ветственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью. Отсюда вытекает, что государственные орга-ны несут субсидиарную экономическую ответственность за обязательства и деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней, следовательно, из общественных средств (по существу, из средств налогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенного предприятия государственная собствен-ность производительно функционирует на своей собственной основе. Бабиков М.М. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново.1996г. ст.89.