Право муниципальной собственности

В связи  с изложенным следует четко разграничить собственно вопросы местного значения, то есть проблемы жизнедеятельности  населения муниципальных образований, которые органы местного самоуправления обязаны решать, и полномочия органов  местного самоуправления, то есть средства решения указанных проблем.

Очевидно, что право муниципальной собственности  обладает существенной спецификой.

Подтверждением  этого факта служат и особенности  правового регулирования отношений  муниципальной собственности. В  системе указанного регулирования  наряду с актами гражданского права  важную роль играют законодательные  акты публичного права, например Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Очевидно, что данные нормативные документы не оставляют и не должны оставлять значительного простора для усмотрения участников регулируемых ими общественных отношений.

Общественные  отношения в сфере управления и распоряжения регулируются также  муниципальными правовыми актами. Их принятие прямо предусмотрено п. 5 ч. 10 ст. 35 (установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью), ч. 3 - 4 ст. 51 (установление порядка и условий приватизации муниципального имущества, определение целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждение их уставов, назначение на должность и освобождение от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивание отчетов об их деятельности) вышеуказанного Федерального закона.⁷

Очевидно, что такое положение ведет  к тому, что огромное значение в  регулировании отношений муниципальной  собственности приобретает императивный метод правового регулирования, свойственный системе публичного права.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2  Понятие и сущность права  муниципальной собственности

 

2.1 Субъекты и объекты права муниципальной собственности

 

 

Действующее законодательство (ГК РФ) исходит из того, что все имущество в Российской Федерации может находиться в  частной, государственной и муниципальной  собственности.

 Субъектами  права собственности, согласно  ст.212 ГК РФ, являются:

1) Российская  Федерация и ее субъекты в  отношении государственной собственности; 

2) муниципальные  образования в отношении муниципальной  собственности; 

3) граждане  и юридические лица в отношении  частной собственности. 

 Гражданское  законодательство основывается  на признании равенства всех  собственников (ст.1 ГК РФ) и защищает  права всех собственников равным  образом (ст.212 ГК РФ).²

 Но  несмотря на это, между правомочиями  субъектов права собственности  существуют определенные различия. В соответствии со ст.212 ГК РФ  законом могут быть установлены  особенности приобретения и прекращения  права собственности на имущество,  особенности владения, пользования  и распоряжения имуществом в  зависимости от того, находится  ли оно в частной, государственной  или муниципальной собственности.  Законом определяются также виды  имущества, которые могут находиться  только в государственной или  муниципальной собственности. 

 Принадлежность  имущества гражданам и юридическим  лицам означает нахождение этого  имущества в частной собственности.  Действующее законодательство заменило термином "частная собственность" большое количество различных понятий, существовавших в советском праве: социалистическая, коллективная, личная, индивидуально-трудовая и мелкая частная собственность.

 Субъектом  права частной собственности  выступают граждане и юридические  лица. Статья 213 ГК РФ прямо предусматривает,  что в собственности граждан  и юридических лиц может находиться  любое имущество, за исключением  отдельных видов имущества, которое  в соответствии с законом не  может принадлежать гражданам  или юридическим лицам, а количество  и стоимость имущества, находящегося  в собственности граждан и  юридических лиц, могут быть  ограничены только на основании  закона.

 В  соответствии с п.3 ст.213 ГК РФ  юридические лица, являющиеся коммерческими  и некоммерческими организациями  (кроме государственных и муниципальных  предприятий, а также финансируемых  учреждений), являются собственниками  имущества, переданного им в  качестве вкладов (взносов) их  учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного  этими юридическими лицами по  иным основаниям.

 Действующее  гражданское законодательство отказалось  от деклараций "общенародной собственности", "достояния народа" по отношению  к государственной собственности  и не рассматривает теперь  народ в качестве единого собственника  и владельца всего государственного  имущества. 

 Гражданский  кодекс РФ, исходя из федеративного  устройства Российской Федерации,  признает множественность субъектов  государственной собственности.  Государственной собственностью  в Российской Федерации является  имущество, принадлежащее на праве  собственности Российской Федерации  (федеральная собственность), и имущество,  принадлежащее на праве собственности  субъектам Российской Федерации  - республикам, краям, областям, городам  федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).⁴

 Следовательно,  субъектами права государственной  собственности являются Российская  Федерация в целом и каждый  субъект Российской Федерации,  полный перечень которых содержится  в Конституции РФ. Указанные субъекты  права собственности осуществляют  свои права в отношении принадлежащего  им имущества и не отвечают  по обязательствам друг друга.  Существует сложный порядок отнесения  государственного имущества к  федеральной собственности и  собственности субъектов Российской  Федерации, предусмотренный действующим  законодательством РФ. Разделение  собственности между Российской  Федерацией и ее субъектами  получило свое правовое закрепление  в связи с принятием постановления  Верховного Совета РФ от 27 декабря  1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

 Права  собственника от имени Российской  Федерации и субъектов Российской  Федерации осуществляют, в соответствии  со ст.125 ГК РФ, органы государственной  власти в рамках их компетенции,  установленной актами, определяющими  статус этих органов. В соответствии  с действующим законодательством  РФ права собственника в отношении  федерального государственного  имущества осуществляют правительство  РФ, а также специально созданные  органы, например Министерство имущественных  отношений РФ.

 Круг  объектов права государственной  собственности не ограничен, поскольку  в собственности государства  может находиться любое имущество.  Согласно п.2 ст.214 ГК РФ земля  и другие природные ресурсы,  не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Некоторое имущество является объектом исключительно государственной собственности и может принадлежать только Российской Федерации.

 Имущество,  находящееся в государственной  собственности, закрепляется за  государственными предприятиями  и учреждениями во владение, пользование  и распоряжение в соответствии  с действующим законодательством.  Государственные предприятия и  учреждения приобретают на переданную  им государственную собственность  право хозяйственного ведения  и право оперативного управления, соответственно, и самостоятельно  используют переданное им имущество  в рамках предоставленных вещных  прав. Правовой режим ограниченных  вещных прав предприятий и  учреждений будет рассмотрен  далее. 

 Государственная  собственность, несомненно, имеет  свою специфику, потому что: 

1) в собственности  государства может находиться  любое имущество, в том числе  изъятое из оборота; 

2) некоторые  способы возникновения права  собственности присущи только  государственной собственности,  например взимание налогов, а  кроме того, только государству  предоставлено право осуществлять  принудительное изъятие имущества  у других собственников; 

3) государство  самостоятельно устанавливает правила  использования своего имущества. 

 Муниципальной  собственностью является, согласно  п.1 ст.215 ГК РФ, имущество, принадлежащее  на праве собственности городским  и сельским поселениям, а также  другим муниципальным образованиям.

 В  соответствии с п.2 ст.125 ГК РФ  от имени муниципальных образований  права собственника осуществляют  органы местного самоуправления. ⁹

 Круг  объектов муниципальной собственности  намного уже круга объектов  государственной собственности.  Как правило, в муниципальную  собственность закрепляются объекты  непроизводственной сферы, социально-бытового  и культурного назначения (жилой  фонд, объекты инженерной инфраструктуры), а также производственного назначения, учреждения образования, здравоохранения,  культуры. Имущество, находящееся  в муниципальной собственности,  закрепляется за муниципальными  предприятиями и учреждениями, которые  осуществляют владение, пользование  и распоряжение имуществом в  рамках переданных им вещных  прав.

 

 

2.2 Содержание права муниципальной собственности

 

 

Содержание  субъективного права собственности  традиционно описывается в гражданском  праве с помощью триады правомочий - владения, пользования и распоряжения. Об этом говорится и в Конституции  РФ (ст. 130), и в ГК РФ (ст. 209).

Муниципальные образования в целом наделяются по отношению к муниципальной  собственности правомочиями владения, пользования и распоряжения (п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), как и другие собственники в соответствии с гражданским законодательством.

Определяя содержание полномочия управления муниципальной  собственностью, следует иметь в  виду следующий очевидный факт. К  осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения муниципальной  собственностью подключено большое  количество организаций, оперирующих  муниципальным имуществом своей  волей и от своего имени (субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления). Данные организации входят в систему муниципального управления, и их деятельность объективно нуждается в руководстве и контроле, чем занимаются уполномоченные органы местного самоуправления и что составляет содержание правомочия управления муниципальным имуществом.

Таким образом, на уровне местного самоуправления управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных уполномоченных должностных лиц и органов  местного самоуправления по обеспечению  надлежащего осуществления принадлежащих  муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения.

Несмотря  на обозначенную спорность категории  управления как составного элемента содержания права собственности  она была включена в этом качестве в законодательство.

Например, в силу ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 10, ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися соответственно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности. Получается, что в силу ч. 1 ст. 209 ГК РФ всем собственникам принадлежат права владения, пользования и распоряжения, а в соответствии с упомянутыми положениями Земельного кодекса РФ публично-правовые образования обладают в отношении земельных участков еще и правами управления. Налицо очевидное противоречие Земельного кодекса РФ гражданскому законодательству.

Действительно, если собственник проверяет, насколько  эффективно управляющий управляет  его имуществом, он обеспечивает нужный ему (собственнику) режим эксплуатации этого имущества, то есть реализует  правомочие пользования.

С юридической  точки зрения указанные преимущества достигаются за счет "удвоения" всех трех правомочий - владения, пользования  и распоряжения муниципальным или  государственным имуществом. Удвоение правомочий происходит и при общегражданских  способах их передачи, например при  передаче имущества в аренду, безвозмездное  пользование. Однако в указанных  случаях несобственники становятся обладателями права владения и пользования  и (или) пользования. При передаче имущества  в хозяйственное ведение или  оперативное управление происходит передача всех трех правомочий, в том  числе правомочия распоряжения, причем в практически полном объеме, с  сохранением этих же правомочий за публично-правовыми образованиями. Ярким доказательством принадлежности того же правомочия распоряжения и  публично-правовому образованию, и  субъекту ограниченного права хозяйственного ведения или оперативного управления является тот факт, что отчуждение данного имущества может быть произведено и местным самоуправлением (государством) в порядке приватизации, и данным предприятием. Безусловным  доказательством служит также вышеобозначенное право собственников согласовывать  сделки унитарных предприятий и  автономных учреждений, участвуя, таким образом, в распоряжении соответствующим государственным (муниципальным) имуществом.¹