Порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации

В целях реализации своих полномочий по решению вопросов гражданства Президент РФ образует Комиссию по вопросам гражданства, которая является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию полномочий главы государства по решению вопросов российского гражданства и предоставления политического убежища. Статус Комиссии и ее состав определены Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденным его указом от 14 ноября 2002 года №1318.56

В части определения статуса настоящей Комиссии Федеральный закон о гражданстве содержит положительную новеллу, содержание которой заключается в исключении её из системы органов, ведающих делами о гражданстве, в которой она находилась согласно предыдущему закону о гражданстве. Это обусловлено тем, что Комиссия в силу своего статуса не принимает самостоятельные решения по вопросам о гражданстве, порождающие правовые последствия и состоит при Президенте РФ, т.е. по сути, является его частью. Поэтому необходимость такого изменения была вполне очевидной.

В силу того, что Комиссия по вопросам гражданства функционирует не на постоянной основе, а члены участвуют в ее работе на общественных началах, работа для обеспечения её деятельности и деятельности Президента РФ возложена на Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, а также другие органы Администрации Президента РФ.

Вместе с тем существенная роль в решении вопросов российского гражданства отведена федеральным органам исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере миграции и ведающему делами иностранных дел РФ. В силу однородности стоящих перед ними задач по решению вопросов гражданства, взаимоотношений и взаимосвязей, их совокупность образует систему органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве.57

Значимость настоящих органов обусловливается возможностью их участия в решении вопросов гражданства в качестве самостоятельной и предварительной (подготовительной) инстанции. В роли самостоятельной инстанции они выступают при решении вопросов гражданства в упрощенном порядке. В этом случае ими выполняется весь цикл необходимых для решения вопросов гражданства операций, и в итоге гражданство оформляется «под ключ». При рассмотрении вопросов гражданства в общем порядке, исполнительные органы, ведающие делами о гражданстве, участвуют как предварительная (подготовительная) инстанция. Здесь в их задачи входит подготовка и направление Президенту документов для рассмотрения вопросов гражданства, а также последующее исполнение принятых Президентом РФ решений.

Однако для точного определения системы исполнительных органов, ведающих делами о гражданстве, в силу абстрактности формулировок Федерального закона о гражданстве, необходимо непосредственно установление органов, образующих её. Это становится возможным в результате поиска органов, ведающих делами в сферах, указанных в законе.

Сфера миграции, а именно осуществление правоприменительных функций.

функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе сегодня является компетенцией ФМС России и её органов.

Вместе с тем произошедшие в июле 2006 года в Федеральном законе о гражданстве изменения, направленные на передачу полномочий по решению вопросов гражданства от внутренних дел ФМС России и её органам, все же не исключает участие первых в решении вопросов гражданства. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию не только в сфере внутренних дел, но и в сфере миграции8. Кроме того, в функции МВД России входят координация и контроль за деятельностью ФМС России и её органов.58

Вероятно, эти полномочия МВД России будет осуществлять не только с помощью структурных подразделений центрального аппарата, но и территориальных органов внутренних дел – министерств, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов РФ, управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, а также иных входящих в его систему организации и подразделений.

В связи с этим следует предположить, что система органов, ведающих делами в сфере миграции, должна быть представлена не только ФМС России и её территориальными органами, но и МВД России с системой подчиненных ему органов.

Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел является МИД России. Согласно Положению о Министерстве иностранных дел РФ, МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений РФ.

Решение вопросов гражданства, отнесенных к компетенции МИД России, возложено на Департамент консульской службы МИД России и другие структурные органы, а также на дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за её пределами. В составе Департамента консульской службы действуют подразделения, деятельность которых непосредственно связана с решением вопросов гражданства – отдел по вопросам гражданства, отдел оформления паспортов, отдел легализации и истребования документов и другие подразделения.

Таким образом, основываясь на изложенном, представляется возможным определить современную систему органов, ведающих делами о российском гражданстве. В настоящее время её составляют: Президент РФ, МВД России и ФМС России, их территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за её пределами.

Принадлежность к российскому гражданству всегда определялась законом прежде всего путем установления круга лиц, признающихся российскими гражданами.

Признание гражданства является своего рода юридической "инвентаризацией" государством своего населения, разделением его на "своих" и "чужих", которое осуществляется периодически на основе наиболее общих, часто формальных принципов, обусловливающих связь лица с государством. Устанавливая круг своих граждан, государство создает тем самым необходимые предпосылки для отграничения граждан от иностранцев или лиц без гражданства, а также для решения всех других вопросов гражданства. При этом государство определяет условия, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано гражданином.

"Особенность содержания  отношений по признанию советского  гражданства состоит прежде всего  в том, – указывает В.С. Шевцов, – что в них отсутствует специально выраженное волеизъявление лица о приобретении или утрате гражданства. Оно направлено именно на признание за лицом гражданства. Лицо как бы просит подтверждения со стороны государства того факта, что оно правомочно обладать этим гражданством"59.

На самом деле признание гражданства означает, что лицо приобретает право на принадлежность к гражданству независимо от его на то согласия, а тем более волеизъявления, направленного на признание за ним гражданства. Что же касается государства, то оно обязано признать всякое лицо своим гражданином, если такое признание соответствует определенным государством условиям. Оно не вправе ему в этом отказать.

В.С. Шевцов полагает, что правоотношения по признанию лица гражданином могут возникнуть лишь в случаях, требующих удостоверения со стороны государства факта принадлежности лица к гражданству (например, при разногражданстве родителей и др.)60. На самом же деле отношения по признанию гражданства возникают при установленных государством условиях, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано гражданином.

Следует сказать, что в отечественной правовой литературе нет единого понимания того, что представляет собой признание гражданства. Оно часто отождествляется с приобретением гражданства, особенно когда приобретение гражданства, как и его признание, не требует согласия лица, приобретающего гражданство. Такое отождествление иногда встречается даже в законодательных актах, посвященных гражданству.

Характерна с этой точки зрения позиция Н.М. Коркунова, который писал: "Подданство устанавливается или как последствие какого-либо факта, обусловливающего связь лица с данным государством, или в силу прямого принятия лица в подданство. В первом случае лицо приобретает право на принадлежность к данному государству независимо от его на то согласия... Таким образом, само собой приводящим к установлению подданства считаются рождение, для женщин – брак и приобретение государством территории, на которой живут данные лица.

От этих способов установления подданства ipso jure отличается принятие в подданство посредством так называемой натурализации или укоренения" 61.

Близкую к этой точке зрения позицию занимает В.С. Шевцов. "Отношение по признанию советского гражданства, – полагает он, – возникает при условиях, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано советским гражданином. При широком толковании любое отношение, возникающее между государством и лицом по поводу гражданства, можно отнести к отношениям по признанию за лицом гражданства, так как всегда само государство, и только оно, решает – признавать за конкретным лицом свое гражданство или нет. Например, если иностранец ходатайствует о принятии его в советское гражданство, то тем самым он просит о том, чтобы государство признало его своим гражданином. Выход из гражданства означает по существу негативный подход к решению того же вопроса. Лишая, наконец, какое-либо лицо своего гражданства, государство также определяет свое отношение к признанию за ним гражданства. Возникает вопрос – имеются ли основания для выделения отношений по признанию гражданства, а соответственно и регулирующих их правовых норм в особую группу, поскольку общепринято, например, признание у лица гражданства "в силу рождения" относить к одному из основных источников приобретения гражданства?" 62.

В.С. Шевцов отвечает на этот вопрос утвердительно. Вместе с тем он считает одним из наиболее распространенных случаев признания гражданства признание гражданства в силу рождения, в случае изменения гражданства родителей и т.д.

По мнению В.М. Сафронова, признание (констатация) наличия у лица советского гражданства – это такая форма возникновения у лица гражданства СССР, при которой, по общему правилу, от лица или его законных представителей не требуется письменно выраженного волеизъявления. Поэтому признанием гражданства он считает все случаи приобретения гражданства в силу рождения, в силу изменения гражданства родителей и т.д.63.

Еще дальше в этом отношении идет Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. Признание гражданства в нем рассматривается в качестве одного из оснований приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 12).

Однако признание гражданства и приобретение его в силу рождения или в силу других обстоятельств, не требующих согласия лица, приобретающего гражданство, – разные правовые категории. Признание гражданства – это констатация наличия гражданства у того или иного лица на момент принятия соответствующего законодательного акта. При признании гражданства оно не приобретается, поскольку все лица, признанные гражданами в соответствии с вновь принятым законодательным актом, приобрели это гражданство или были признанными его имеющими в соответствии с действующим прежде законодательством, на смену которого пришел вновь принятый законодательный акт. Лица же, приобретающие гражданство, например по рождению, становятся гражданами в соответствии с вновь принятым законом, т.е. после его принятия.

Существенное различие между признанием и принятием лица в гражданство состоит также в том, что в случае признания, как правило, не происходит замены одного гражданства другим, тогда как при принятии в гражданство одно гражданство чаще всего заменяется другим либо, если принимается лицо без гражданства, меняется в самой основе юридическое положение этого лица.

Закон о гражданстве определяет, что гражданами Российской Федерации являются:

а) лица, имеющие такое гражданство на день вступления в силу Закона о гражданстве Российской Федерации64 (1 июля 2002 года);

б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом. Приведённая норма говорит, что на день вступления в силу Закона о гражданстве российское государство имело своих граждан.

Следовательно, вступая в силу, Закон не только заложил способы приобретения и прекращения российского гражданства на будущее, но и выделил круг лиц, обладающих статусом российского гражданства на момент смены законодательства о гражданстве.

Решение вопроса о наличии российского гражданства у отдельных лиц в спорных случаях заставляет обращаться к ранее действовавшему законодательству о гражданстве. В соответствии с пунктами 51-52 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года №132565, предусмотрена процедура проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации. Признание лиц российскими гражданами или установление фактов их состояния в прошлом в гражданстве СССР относится к компетенции органов внутренних дел (внутри страны) и органов Министерства иностранных дел (за рубежом). Однако бывают и судебные решения. Так в апреле 2010 года в Свердловский суд66 г. Костромы с заявлением обратился гражданин Панченко Г.В., которому необходимо было установить факт постоянного проживания на территории РФ для подтверждения наличия гражданства РФ. Суд своим решением установил факт его постоянного проживания на вышеуказанную дату. Заключением Управления Федеральной миграционной службы по Костромской области гражданин Панченко Г.В. был признан гражданином Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 13 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.1991 года с применением части 7 статьи 4 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05. 2002 года.