Порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации

В законодательстве государств имеют место случаи натурализации без утраты предшествующего гражданства (например, Франция, Израиль); автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны (ряд стран Азии, Африки, Латинской Америки); предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке (Индия, Таиланд, Южная Корея), и другие случаи22.

Еще в 1960-х гг. страны – члены Совета Европы пришли к соглашению о том, что двойное гражданство является нежелательным и его необходимо всеми способами избегать. Исходя из Конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности23 утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников, которые на основе свободного волеизъявления приобретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции взяли на себя обязательства уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами, являющимися гражданами государств – участников Конвенции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.)24. Вместе с тем ряд европейских государств не проводят жесткой политики по ликвидации двойного гражданства, учитывая рост мобильности населения и развитие миграционных процессов.

Впервые Российская Федерация признала возможность наличия двойного гражданства с принятием Закона о гражданстве 1991 г. В соответствии с его ст. 3 гражданину Российской Федерации разрешалось по его ходатайству иметь одновременно и гражданство другого государства, с которым заключен соответствующий международный договор. При этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающей из гражданства Российской Федерации.

Конституция РФ четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширила условия его приобретения – не только на основании международного договора Российской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом. Двойное гражданство может возникать в Российской Федерации по основаниям, предусмотренным в ст. 14 Европейской конвенции о гражданстве, в которой предусмотрено приобретение двойного гражданства ребенком, который имеет уже гражданство нескольких государств, приобретенное им, и получает двойное гражданство автоматически при рождении. Гражданин РФ может также получить двойное гражданство при вступлении в брак с иностранным гражданином, а также иными способами, предусмотренными Конституцией РФ и Законом 2002 г.

Двойное гражданство признается как исключительный случай и не рассчитано на массовое применение. Иначе говоря, нельзя сказать, что Российское государство поощряет наличие двойного гражданства и оставляет решение этого вопроса полностью на усмотрение граждан.

Допуская двойное гражданство, Российская Федерация устанавливает пределы такого статуса у граждан. Согласно ст. 6 Закона 2002 г. гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

Вопрос о двойном гражданстве имеет особую актуальность для России в связи с проблемой соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии. Государственная Дума Федерального Собрания РФ ставила вопрос о достижении согласия и предоставлении этническим русским равных прав в приобретении второго гражданства25.

В свое время Россия заключила специальное Соглашение о двойном гражданстве с Туркменистаном26, Таджикистаном27. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств признает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. Лица с двойным гражданством пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территории которого они постоянно проживают. Они пользуются защитой и покровительством обоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство, на территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбе защиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.

Наличие двойного (множественного) гражданства не означает сужения или расширения прав и свобод человека. Лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, в полной мере осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства России. Это правило соответствует практике большинства зарубежных демократических стран и международно-правовым стандартам. Всякое государство сохраняет за собой право требовать от лица, имеющего его гражданство, следовать национальному законодательству (выполнение обязанностей, несение ответственности, использование прав и свобод, средств их защиты) в полном объеме, без каких-либо исключений.

Иное, как указывает ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, может быть предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Практика свидетельствует о том, что решающим в этом являются не нормы федерального закона, а положения международного договора Российской Федерации.

Заключение международных договоров с иностранными государствами может служить эффективным средством устранения негативных последствий обладания двойным гражданством.

Правило ч. 2 ст. 62 Конституции РФ соответствует международной практике. Так, согласно Конвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве28, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно является, как его гражданин.

Смысл двойного гражданства – в снятии с гражданина двойных обязанностей, что может быть установлено только договором между государствами. В законодательстве большинства государств этот принцип не признается, поскольку гражданство – это связь не только правовая, но и политическая, и обладание им дает человеку возможность реализовать все закрепленные законом политические права. Двойное гражданство порождает ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность и неоспоримость связи, существующей между человеком и государством, а также множество других проблем правового, морального и экономического характера. Попытка разрешения проблемы двойного гражданства в одностороннем порядке в законодательстве отдельно взятого государства способна привести к коллизиям законодательств. Поэтому предпочтительнее делать это на двусторонней или многосторонней основе. Обращение к международной практике позволяет выделить три разновидности договоров, касающихся данной темы. Это договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства, на его ликвидацию, и, наконец, соглашения, которые устраняют не само двойное гражданство, а лишь его последствия29.

Однако институт двойного гражданства не нашел широкого применения во внешней политике России, не смог обеспечить прав наших соотечественников. К настоящему времени Туркменистан в одностороннем порядке вышел из соглашений с Россией о двойном гражданстве. Б.С. Эбзеев отмечает: «Закрепление института двойного гражданства можно квалифицировать в качестве отказа от традиционного негативного отношения отечественного государства на более ранних этапах его развития к бипатризму»30. О.Е. Кутафин пишет: «Признание данного института не решило ни одной из тех задач, которые с ним связывались»31. В дальнейшем правильно было бы полностью отказаться от его использования и пересмотреть нормы ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ.

Институт гражданства выполняет следующие функции:

1) устанавливает предпосылку  для обладания правами, обязанностями  и ответственностью, закрепленными  конституцией;

2) защищает от лица  государства права граждан;

3) защищает интересы государства;

4) способствует развитию  народов, повышению качества народа;

5) защищает интересы нации;

6) повышает сплоченность  народов, патриотизм граждан.

1.3 Принципы гражданства

законодательство гражданство конституция

Как и любой правовой институт, институт гражданства обладает определенными принципами, под которыми принято понимать основополагающие идеи, руководящие начала, системообразующие элементы, характеризующие единство и основные тенденции развития правовых норм, регулирующие данную сферу общественных отношений. Принципы не только способствуют правильному пониманию и применению правовых норм рассматриваемого института, но и оказывают влияние на содержание принимаемых нормативно-правовых актов в указанной сфере, а также способствуют выявлению и исключению правовых норм, не вписывающихся в систему законодательства в области гражданства.

В ст. 4 Закона о гражданстве определены принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации. Среди них следует выделить следующие:

1. принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
2. гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения;
3. проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства Российской Федерации;
4. гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его;
5. гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству;
6. Россия поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации;
7. наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.32

Рассмотрим более подробно некоторые из вышеуказанных принципов гражданства.

Согласно ч. 1 ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения.

Федеративное устройство России, наличие в ее составе республик, имеющих собственное гражданство, придают особую значимость принципу единства граждан. Единое гражданство в федеративном государстве является необходимым условием его суверенного статуса, сохранения целостности.

Наряду с данным принципом важнейшее значение имеет принцип равного гражданства. Он закреплен в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ и в ч. 2 ст. 4 Закона о гражданстве.

Принцип равного гражданства выражается в двух аспектах: в содержательном и в формальном. В первом он означает равенство правовых статусов граждан, во втором – равенство относительно прав в вопросах гражданства. Данный принцип подразумевает также недопустимость ограничений прав граждан относительно вопросов гражданства по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 1 ст. 4 Закона о гражданстве).

Таким образом, принцип равного гражданства означает, что все граждане государства равны перед законом независимо от происхождения, образования, языка, политических и иных убеждений, рода занятий, места жительства. В данном аспекте принцип равного гражданства распространяется и на правовое положение гражданина. Согласно ч. 2 ст. 6 Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.

Следующим принципом гражданства выступает принцип свободы и добровольности выбора гражданства. В его основе лежит субъективное право лица на гражданство, выступающее в качестве предпосылки для свободной реализации каждым человеком своего естественного желания иметь гражданство и в силу этого пользоваться защитой со стороны государства, а также конституционными правами и свободами.

В ч. 3 ст. 6 Конституции РФ закреплено: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его». Аналогичная формулировка содержится в ч. 4 ст. 4 Закона о гражданстве.

Из этого принципа вытекает, что лицо правомочно самостоятельно решать вопросы, связанные с приобретением гражданства, возможностью восстановления утраченного гражданства или выходом из гражданства Российской Федерации. Никто не вправе принудить дееспособное лицо как к принятию гражданства какого-либо государства, так и к выходу из гражданства.

Право на изменение гражданства предусматривает, что присущий гражданству устойчивый характер связи лица и государства не означает насильственного, принудительного удержания человека в состоянии гражданства. Гражданин Российской Федерации имеет право прекратить состояние гражданства, стать гражданином другого государства либо лицом без гражданства.