Понятие избирательной системы и избирательного права Российской Федерации

Однако законом предусмотрен перечень ограничений всеобщего избирательного права. Важно иметь в виду, что  данный перечень является исчерпывающим. Ограничения всеобщего избирательного права касаются лишь строго определенного  круга граждан: в соответствии со ст. 32 Конституции РФ не имеют права  избирать или быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в  местах лишения свободы по приговору  суда. Эти ограничения не противоречат принципу всеобщности и соответствуют  сложившимся в мире демократическим  стандартам. Изъятие данных категорий из общего круга лиц, имеющих право участвовать в выборах, опирается на этико-правовую аксиому - "свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа", как справедливо заметил Б.Н.Чичерин¹. К тому же, что касается второй категории граждан, данная мера выступает дополнительной в реализации наказания, сопровождающей исполнение санкции, назначаемой судом за совершение наиболее опасных для общества противоправных деяний.

Иной характер, отличный от ограничения  всеобщего избирательного права, имеют  так называемые избирательные цензы – специальные условия, наличие или отсутствие которых связано с приобретением и реализацией избирательных прав. Избирательные цензы являются устанавливаемыми законодательством исключениями из принципа всеобщности избирательных прав. Российскому избирательному законодательству известны:

1. ценз оседлости – требование, предъявляемое к кандидатам на выборные должности и состоящее в необходимости проживания в местности проведения выборов в течение определенного времени. В соответствии с п. 5 ст. 4 закона «Об основных гарантиях» требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на определенной территории устанавливаются только Конституцией РФ. Это положение вызвано необходимостью на законодательном уровне предупредить попытки произвольного необоснованного ограничения пассивного избирательного права граждан.

2) возрастной ценз – требование, согласно которому права участвовать в выборах или избираться на определенные государственные должности предоставляется лишь по достижении определенного возраста. Активное избирательное право принадлежит всем лицам, достигшим на момент голосования или участия в референдуме 18 лет. Что касается пассивного избирательного права, законодательство устанавливает различные возрастные цензы в зависимости от должностей, на которые претендуют кандидаты. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет¹³. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. Вместе с тем, имеются запреты против необоснованного увеличения предельного возраста, по достижении которого лицо может быть избрано. Предусмотрено, что минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления и 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

3) ценз гражданства – требование избирательного закона, согласно которому кандидат на выборную должность должен иметь российское гражданство. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме и в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Принцип равного  избирательного права, т.е. равенство граждан на выборах, достигается с помощью норм-гарантий, следующими способами. Во-первых, путём наделения каждого избирателя обычно только одним голосом (применение принципа «один человек – один голос»), хотя возможно предоставление одному избирателю двух или даже трёх голосов. Важно лишь, чтобы число голосов у всех избирателей было одинаково. Во-вторых, равное избирательное право во многих случаях обеспечивается образованием на выборах избирательных округов, примерно равных по численности избирателей, либо образование многомандатных избирательных округов, разных по численности, но обеспечивающих равное представительство депутатами, иными выборными лицами избирателей. В-третьих, указанный принцип реализуется путём установления постоянного численного состава законодательного органа государственной власти (например, 121 депутат Народного собрания Дагестана, 50 депутатов Государственного совета Коми, 32 депутата Верховного Хурала Тывы и др.). В числе других гарантий равного избирательного права можно назвать запрет баллотироваться в соответствующий законодательный орган или орган местного самоуправления более чем в одном избирательном округе, возможность выдвижения только одного кандидата политической партией на выборах Президента РФ, а также обеспечение граждан равными возможностями для участия в выдвижении кандидатов, обсуждении кандидатур, использовании средств предвыборной агитации, контроле за ходом голосования и подсчетом голосов.

Таким образом, достигаются равный вес голосов избирателей и  равная норма представительства. Однако в силу ряда причин реальное равенство  труднодостижимо. Этим вызваны установленные  федеральным законодательством  допустимые отклонения от средней нормы  представительства избирателей. При  образовании одномандатных избирательных  округов соблюдается равенство  округов по числу избирателей  с допустимым отклонением от средней  нормы не более чем на 10 % (в  труднодоступных и отдаленных местностях – не более, чем на 30 %); при образовании многомандатных округов допустимое отклонение числа избирателей от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе составляет также максимально 10 % (в труднодоступных или отдаленных местностях - 15 %). Если на федеральных выборах установлена обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации, данные требования могут не соблюдаться. При образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов.

Подлинно равное избирательное  право в современной России невозможно еще и потому, что существуют такие  неразрешенные проблемы, как проблема миграционного голосования (двойного счета)¹⁴, актуальная для таких категорий избирателей, как военнослужащие, студенты, моряки, рыбаки, граждане, находящихся в больницах, санаториях, других лечебно-профилактических учреждениях, вынужденные переселенцы и лица, содержащиеся в следственных изоляторах временного содержания т.д.; а также проблема использования административного ресурса в ходе предвыборной кампании. Последнему есть огромное количество примеров, суть которых сводится к одному: политическая партия или кандидат, которые пользуются поддержкой власти, вне зависимости от содержания их политических программ, реальных достижений и других качеств, неминуемо получают на выборах большинство голосов. В России сегодня такой исход предсказуем, поэтому о подлинном равенстве кандидатов, участвующих в выборах партий говорить не приходится. Это исключительно теоретическое явление.

Несмотря на то, что законом «Об  основных гарантиях» предусмотрена  возможность отказа избирательной  комисии в регистрации кандидата на основании неоднократного использования им преимуществ своего должностного или служебного положения¹⁵, реальных действенных механизмов выявления такого рода нарушений не существует.

Прямое избирательное  право и право на прямое волеизъявление на референдуме – это право граждан непосредственно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также голосовать за или против вопросов, вынесенных на референдум. От прямых выборов следует отличать две основные разновидности непрямого избирательного права: многостепенные (многоступенчатые) и косвенные выборы. Примером первых могут служить выборы в СССР до 1936 г., когда депутаты вышестоящих представительных органов избирались (Советов) избирались нижестоящими Советами. Такая же избирательная система использовалась в прошлом на Кубе и в ряде других стран, а сегодня используется в КНР. Косвенные выборы проводятся посредством специально избираемых гражданами коллегий выборщиков (как, например, происходит при выборах Президента США коллегией выборщиков) либо постоянно действующего органа (например, выборы президентов парламентами в Греции, Турции и др. странах).

В России в настоящее время путем  прямых выборов избирается глава  государства, нижняя палата федерального парламента, представительные (законодательные) органы власти в субъектах Федерации, главы исполнительной власти муниципальных  образований и депутаты законодательных собраний органов местного самоуправления.

Принцип тайного  голосования предполагает исключение контроля за волеизъявлением избирателей, создание условий для свободы выбора. Достигается это рядом организационных гарантий и правил, устанавливаемых законодательством о выборах. Обычно избирательные бюллетени не нумеруются, для заполнения бюллетеней избирателям предоставляются специально оборудованные кабины или комнаты, в которых не допускается присутствие посторонних лиц. После заполнения бюллетени опускаются в ящики, исключающие возможность доступа к бюллетеням до окончания времени голосования и начала подсчета голосов. Данный принцип ёмко сформулирован в п. 7 ст. 2 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов: «Право на тайну голосования является абсолютным и не может никоим образом и чем бы то ни было ограничено»¹⁶.

Принцип свободы и добровольности выборов означает, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению (п. 3 ст. 3 закона «Об основных гарантиях»).

Если рассматривать данный принцип  шире, чем свобода и добровольность участия (неучастия) в выборах, то речь должна идти о свободе всего избирательного процесса. Чтобы избирательный процесс  был свободным, граждане должны не только иметь право и возможность  выбирать. Должна быть свобода собраний, объединений, передвижения, свобода  слова для кандидатов, партий, избирателей, средств массовой информации, наблюдателей и других участников избирательного процесса. Политическая обстановка должна исключать запугивание. Такая свобода - необходимая предпосылка осмысленных  выборов. Принципы свободы слова  направлены на достижение максимально  открытого потока информации и гарантируют  многогранное проявление различных  точек зрения, мнений, предпочтений. Нельзя не согласиться с утверждением Карла Экштайна о том, что в преддверии выборов и голосования эти принципы получают особое значение, «так как демократический выбор большинства легитимен лишь в том случае, если он является результатом всеобъемлющего и справедливого формирования мнения», - а также неоспоримо следующее его замечание: «Гарантированное в статье 32 Конституции РФ право избирать и быть избранным имеет смысл только при включении в это понятии защиты свободного формирования мнения и проведения справедливых выборов»¹⁷.

Открытость и  гласность деятельности комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума является еще одним существенным условием честных выборов (п. 5 ст. 30, ст. 30 закона «Об основных гарантиях»). Прозрачность всего избирательного процесса осуществляется через присутствие представителей партий или должным образом аккредитованных наблюдателей. Однако новый закон «О выборах депутатов» существенно ограничивает круг субъектов, которые могут направлять наблюдателей на участки для голосования (см. п. 1 ст. 30). В законопроекте наблюдателей на участки могли направлять все общероссийские общественные объединения, в том числе – все партии. В окончательном варианте закона наблюдателей могут направлять только партии, участвующие в выборах. В настоящее время не существует законодательных гарантий контроля самих избирателей за деятельностью избирательных комиссий. Поэтому всё чаще высказываются предложения по оптимизации избирательного процесса, повышению уровня его прозрачности. Одним из таких предложений являются «прозрачные технологии тайного голосования избирательными бюллетенями» (см. приложение 2), описанные Б.А. Макаровым¹⁸. Внедрение этих технологий позволило бы избирателям самостоятельно проверить результат учета выбранного им варианта голосования, что в настоящее время недостижимо.

Среди других принципов, лежащих в  основе отечественной избирательной  системы, можно выделить периодичность выборов, т.е. обязательность ротации выборного органа власти в установленные законом сроки путем проведения очередных выборов. Выборы должны проводиться в установленные сроки и через определенный законом период времени, что гарантирует сменяемость (ротацию) должностных лиц и является условием легитимности власти. Принцип периодичности выборов напрямую связан с принципом обязательности выборов. Эта взаимосвязь нашла отражение в статье 9 закона «Об основных гарнтиях».

В общем и целом, воплощение рассмотренных  выше принципов избирательного права  в российской избирательной практике остаётся нерешенной проблемой, далёким  идеалом, о чем красноречиво свидетельствуют, в частности, заключения международных  наблюдателей о парламентских выборах 2003 года.

Однако, как убеждает нас в этом реальная действительность, это, как  правило, чисто теоретический фундамент. Реализация указанных принципов  представляет серьёзную проблему, оставление без внимания которой может привести и фактически приводит к прогрессирующей  деградации всей избирательной системы  в целом. Широкое использование  административного ресурса в  избирательных кампаниях всех уровней  дискредитирует принципы организации  свободных демократических выборов, превращает выборы в формальность. Регулярное внесение поправок в законы о выборах приводит к практическому  обесцениванию принципов избирательного права. Но какие бы новеллы законодательства ни создавались в целях оптимизации избирательного процесса и демократизации института выборов в стране, если принципы избирательной системы не найдут реального применения, вся огромная нормативная база – весь массив избирательного права – не имеет смысла. Только неуклонное следование упомянутым принципам со стороны избирателей, политических партий, отдельных кандидатов, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных компаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным и нефальсифицированным.

3. Процесс подготовки и проведения выборов.

Избирательное право  определяет всю инфраструктуру избирательного процесса, являюегося организационно-технологическим условием реализации гражданами своих избирательных прав на основе закрепленных в законе и рассмотренных нами принципов.    Избирательный процесс - совокупность мероприятий, процедур по подготовке и проведению выборов с целью формирования представительного органа власти, осуществляемых избирательными комиссиями и кандидатами (избирательными объединениями) в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. В политическом смысле избирательный процесс заканчивается в день официального объявления результатов выборов, когда становится понятным состав представительного органа власти. Однако с формально-юридической точки зрения избирательный процесс заканчивается предоставлением финансовых отчетов: итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, а также уполномоченными ими лицами и финансового отчета избирательной комиссией, так как финансовые нарушения являются основой пересмотра итогов выборов или даже отмены результатов выборов. В законе совокупность процедур по организации и проведению выборов определяется как избирательная кампания. При этом законодатель различает избирательную кампанию, организуемую соответствующей избирательной комиссией, и избирательную кампанию кандидата (партии, избирательного объединения). Это различение существенно, так как избирательная кампания, проводимая избирательной комиссией, и избирательная кампания, проводимая кандидатами, включают в себя различные мероприятия, что и характеризует различие в содержании этих понятий. Однако, в совокупности мероприятия и процедуры, проводимые избирательными комиссиями и кандидатами направлены на достижение одной цели — формирование соответствующего органа власти. Таким образом, избирательная кампания, организуемая избирательными комиссиями и избирательные кампании кандидатов в совокупности и представляют собой избирательный процесс. Избирательный процесс включает в себя мероприятия по подготовке выборов, проведение предвыборной кампании, процедуру голосования, подсчет голосов, подведение итогов выборов и объявление результатов. Подготовка выборов - важный организационный элемент избирательной системы, заправленный на создание самых благоприятных условий для проведения выборов; практическую возможность для граждан беспрепятственно реализовать свои избирательные права, финансовое и информационное обеспечение выборов. Подготовка выборов включает в себя следующие мероприятия.