Опека, попечительство как формы защиты прав несовершеннолетних и лиц, лишенных или ограниченных в дееспособности

По законодательству, действовавшему до 3 июля 2013 года, органами опеки и  попечительства являлись только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых отсутствовали органы по опеке и попечительству, образованные органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, могли наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству¹⁾.

В соответствии с федеральным  законодательством в Оренбургской области приняты и действуют  Закон Оренбургской области от 06.03.1998 № 256/76-ОЗ «Об организации работы органов опеки и попечительства Оренбургской области» и Закон Оренбургской области от 26.11.2007 № 1731/357-IV-ОЗ «О наделении  городских округов и муниципальных  районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации  и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними».

Согласно этим законам  полномочия по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, а также лиц из числа детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, осуществляет орган исполнительной власти Оренбургской области в сфере  образования. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских  округов наделены государственными полномочиями органов опеки и  попечительства. Перечень этих полномочий приведен в тексте Закона.

Федеральным законом от 02.07.2013 № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные  законодательные акты Российской Федерации  по вопросам устройства детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей», вступившим в силу 3 июля 2013 года, в  Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», другие законодательные акты внесены изменения, согласно которым органами опеки и попечительства являются не только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но и органы местного самоуправления в том случае, если эти органы наделены законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству.

Наделение органов местного самоуправления статусом органа опеки  и попечительства повысит уровень  организованности и ответственности  работников муниципалитетов при осуществлении функций, направленных на защиту интересов детей.

Основания к установлению опеки и попечительство в отношении  несовершеннолетних предусмотрены  Семейным кодексом Российской Федерации  и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Опекун или попечитель назначается с их согласия или  по их заявлению в письменной форме  органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки  и попечительства, в течение месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости  установления опеки или попечительства над таким лицом.

3. Если в указанный срок не представляется возможным решить вопрос о назначении опекуна или попечителя, то исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. Основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки и попечительства (постановление главы местной администрации) о назначении опекуна или попечителя. Использование подобного постулата прослеживается и в судебных решениях органов правосудия различных уровней. В частности, в апелляционном определении Московский городской суд определил о невозможности оставления лица, нуждающегося в дополнительной защите, без опекуна и о временном возложении на органы опеки и попечительства обязанностей по защите и по представлению интересов указанных лиц¹⁾.

Согласно Закону Оренбургской области от 09.11.2004 № 1533/259-III-ОЗ «О порядке и размерах выплат денежных средств опекунам (попечителям) на содержание ребенка» размер денежных средств, выплачиваемых опекунам (попечителям) на содержание ребенка, индексируется в соответствии с законом Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Статьей 21 Закона Оренбургской области от 18.12.2012 № 11314/363-V-ОЗ «Об  областном бюджете на 2013 год и  на плановый период 2014 и 2015 годов» установлен размер денежных выплат опекунам (попечителям), приемным родителям, патронатным воспитателям на содержание ребенка в сумме 5000 рублей.

Законодательные акты в сфере  опеки и попечительства определяют также  круг лиц, которые не могут быть назначены опекунами (попечителями), устанавливают  права и обязанности опекунов (попечителей) и права опекаемых, содержат иные положения, направленные на создание условий для содержания, воспитания и образования детей и защиту их интересов¹⁾.

На основании вышеизложенного, хотелось бы отметить то обстоятельство, что институт опеки и попечительства находит свою регламентацию не только в правовых актах международного уровня, в национальном законодательстве, но и поддерживается региональным законодательством. В частности, Оренбургская область  является тому примером. На наш взгляд, данный факт позволяет говорить о  значимости регулируемых отношений, а  также о необходимости более  тщательного согласования норм права  всех трех уровней, во избежание коллизий при разрешении споров в данной области. 

2.2 Признание лиц  недееспособными и ограниченными в дееспособности в зарубежных государствах

На современном этапе  развития правовых наук всё больше возрастает интерес изучения правовых институтов общества, имеющих наибольшую значимость как среди населения  одного государства, так и на уровне международных отношений¹⁾. Этот интерес носит всесторонний характер и распространяется на многие подобные институты, в том числе и на институт гражданской дееспособности физических лиц, совершенствование которого имеет важное значение для повышения гарантий обеспечения, охраны и защиты субъективных прав и законных интересов как иностранных граждан, проживающих на территории РФ, так и российских граждан, находящихся в различных государствах современного мира.

Как мы ранее отмечали, в настоящее время правовая регламентация дееспособности и ее ограничения в зарубежных странах осуществляется преимущественно на уровне законов, как кодифицированных, так и не кодифицированных, причем нормы, составляющие рассматриваемый институт, находят свое закрепление в различных разделах законодательства, что объясняется существенным различием доктринальных и легальных подходов к построению системы частного права в целом и гражданского законодательства в частности, но основания признания гражданина недееспособным в большинстве случаев совпадают.

К подобного рода основаниям, в первую очередь, относятся психические заболевания (слабоумие, душевная болезнь, психическое расстройство, умственное расстройство и так далее), если характер и тяжесть такого заболевания лишают гражданина возможности отдавать отчет в своих действиях и руководить ими. Так, например, в статье 104 Гражданского уложения Германии закреплено, что недееспособным является лицо, «находящееся в состоянии болезненного расстройства психической деятельности, исключающего свободу волеизъявления, если это состояние по своей природе не является временным».

При этом наличие психического расстройства ставится в один ряд  с некоторыми другими заболеваниями  и физическими дефектами гражданина: «...если совершеннолетний вследствие психической болезни, телесных повреждений, умственного или психического расстройства не в состоянии самостоятельно (полностью или частично) вести свои дела, суд по делам опеки назначает ему попечителя», причем подать заявление о назначении попечителя может непосредственно гражданин, страдающий соответствующими недугами. Дела такого рода отнесены к ведению специальных судов по делам опеки, наделенных прерогативой возбуждать их по собственной инициативе. Для Гражданского уложения Германии характерна тщательная регламентация практически всех вопросов, возникающих в связи с назначением попечителя и осуществлением им своих функций, включая такие непривычные для российского права правомочия, как право давать согласие на стерилизацию подопечного.

Во Франции же, к примеру, в настоящее время в соответствии со статьей 490 Гражданского кодекса Франции в тех случаях, когда «психическое состояние лица ухудшилось в результате его болезни или увечья или старческой немощи... или в случае ухудшения физического состояния, если оно препятствует волеизъявлению и нормальному обеспечению его интересов», к гражданину применяется один из предусмотренных законом режимов правовой защиты – опека, попечительство или охрана правосудием.

В некоторых странах возможность  признания недееспособным предусматривается не только для совершеннолетних, но и для несовершеннолетних граждан. Так, например, Гражданский кодекс Польши устанавливает возможность полного лишения дееспособности лица, которому исполнилось 13 лет, если в результате «душевной болезни, умственной недоразвитости или иного психического расстройства или ввиду алкоголизма или наркомании лицо не в состоянии руководить своим поведением».

Аналогичные положения закреплены и в болгарском Законе о лицах  и семье 1949 г., предусматривающем  необходимость пересмотра ранее  вынесенного решения о признании  несовершеннолетнего лица недееспособным по достижении им возраста 18 лет. Если «состояние таких лиц будет не настолько тяжелым, чтобы ставить их под полное запрещение, то они ставятся под частичное запрещение, то есть ограничиваются в гражданской дееспособности частично».

Некоторое смешение понятий  при разграничении дееспособности несовершеннолетних и совершеннолетних граждан прослеживается в гражданском  законодательстве Алжира, в соответствии с которым ребенок, не достигший  возраста 16 лет, считается «лишенным рассудительности», а «человек, не обладающий рассудительностью вследствие молодости или в связи со слабоумием, не имеет права самостоятельно осуществлять свои гражданские права».

Что же касается ограничения  дееспособности совершеннолетних лиц, то такая возможность предусмотрена  в большинстве современных государств, причем соответствующие положения  закрепляются не только в гражданских кодексах, но и в специальных законах и других нормативных актах. Легальные подходы к определению оснований для признания гражданина ограниченно дееспособным во многом совпадают, но нередко отличаются и определенным своеобразием. Традиционно в качестве таких оснований практически повсеместно рассматривается злоупотребление спиртными напитками, наркотическими средствами и токсикомания, которые не всегда должны быть сопряжены с тяжелым материальным положением семьи гражданина, страдающего таким пристрастием, как, например, это установлено в Гражданском кодексе Монголии.

В Германии основаниями ограничения  дееспособности могут также служить  «телесные повреждения», в качестве которых рассматриваются глухота, крайняя близорукость, слепота, паралич и прочие недуги, затрудняющие или делающие невозможным нормальную социализацию гражданина. Физические недостатки гражданина (в том числе, как отмечалось, «старческая немощь») имеют правовое значение и во Франции, где, в частности, глухонемой, не умеющий писать, может принять дарение только через попечителя.

В современных правовых системах можно обнаружить и некоторые  другие основания для ограничения  дееспособности. Наиболее обширный перечень таких оснований содержит Гражданский  кодекс Филиппин, относящий к ним  душевное расстройство, слабоумие, глухонемоту, назначение наказания, расточительство, зависимое положение в семье, иностранное подданство и несостоятельность¹⁾.

Законодательство некоторых  стран предусматривает ограничение  дееспособности и для лиц, ведущих  «распутный или расточительный образ жизни», однако гораздо чаще в качестве такого основания рассматривается чрезмерное увлечение гражданина азартными играми, которое в последние годы получило широкое распространение во многих государствах.

Предусматриваемые подавляющим  большинством современных государств ограничение дееспособности и признание  граждан недееспособными, как правило, сопровождаются институтами опеки  и попечительства, но даже в странах, активно использующих данные институты, до настоящего времени не сложилось  единого подхода к их законодательной  регламентации. К примеру, Гражданский кодекс Эстонии, в котором они вообще не разграничиваются, вследствие чего опека может быть установлена как над ограниченно дееспособными, так и недееспособными лицами. Определенное смешение рассматриваемых институтов характерно и для законодательства Франции, а в Германии, как уже отмечалось, гражданам, признанным недееспособными, назначается попечитель, а не опекун.

Таким образом, можно говорить о значительном многообразии законодательных подходов к определению оснований и последствий признания гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным в современных зарубежных странах. Подобное многообразие, на наш взгляд, в случае возникновения спора не позволит в должной степени эффективно разрешить вопрос, ввиду расхождения понятий, используемых правовыми системами различных государств. Предполагаем наиболее действенным способом считать принятие единого акта международного уровня, который нашел бы признание во всех государствах мира.