Компетенция органов местного самоуправления

Однако не во всех уставах муниципальных образований четко закреплен критерий разграничения компетенции между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления, который бы в полной мере обеспечивал реализацию принципа разделения властей. Это зачастую приводит к спорным вопросам в компетенции муниципальных органов. Причина этого, как представляется – в неясном правовом регулировании данного вопроса на уровне федерального законодательства. А именно: в отсутствии в Законе 2003 г. единого основания разграничения компетенции между представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Без такого основания вообще теряет смысл всякое разграничение, которое становится просто механическим разделением, не привносящим в организацию деятельности органов местного самоуправления никакой упорядоченности.

Основание разграничения компетенции должно быть определено в Законе 2003 г. именно по функциональному признаку: представительная власть формулирует общие правила по вопросам местного значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а исполнительно-распорядительная власть – обеспечивает их проведение в жизнь. Так будет в полной мере обеспечен баланс полномочий, нормальное взаимодействие и сотрудничество всех ветвей муниципального уровня публичной власти, что, несомненно, положительно отразится на результатах совместной деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования нашей страны.

2.2. Проблемные вопросы разграничения компетенции главы муниципального образования с представительным и исполнительным органами местного самоуправления

Проблемным моментом в теории муниципального права является вопрос о соотношении компетенции местной администрации и главы муниципального образования, муниципально-властного субъекта, первоначально наделенного муниципально-властными полномочиями исполнительного характера.

В структуре местной администрации обычно выделяются: - руководящие должностные лица, которые назначаются главой муниципального образования и ответственны перед ним; - аппарат главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы главы муниципального образования и его заместителей. При анализе такой структуры можно прийти к выводу о том, что эти подразделения обслуживают в пределах своей компетенции деятельность главы муниципального образования по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально-правового статуса главы муниципального образования.

Поэтому представляются спорными утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает компетенцией, предусмотренной Уставами соответствующих муниципальных образований²⁷.

Переходя к проблемам, связанным с разграничением компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления в системе муниципальной власти, думается, следует обратить внимание на следующие функции, реализуемые органами системы муниципальной власти.

Во-первых, нормотворческая функция, - создание муниципальных юридических норм. Реализация этой функции, объясняет необходимость выделения в муниципальном властном механизме субъектов, устанавливающих юридические нормы, являющиеся общеобязательными для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.

В муниципальных образованиях нормотворчеством занимается глава муниципального образования, издающий постановления, содержащие муниципально-правовые нормы. Необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности глава муниципального образования издает не только постановления, но и распоряжения. В связи с этим в научной литературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся распоряжения главы муниципального образования^28. Думается, это утверждение спорно, т. к. традиционно в теории права нормативный акт определяется, как «официальный документ, содержащий юридические нормы»²⁹ («узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»)³⁰, поэтому распоряжения главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально – ориентированные, организационно – распорядительные предписания индивидуализированного характера.

Следовательно, распоряжения главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц».

Кроме главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.

Второй функцией, которая  реализуется в системе муниципальной  власти, является правоприменительная (исполнительно-распорядительная) функция. Выполнение правоприменительной функции позволяет выделить в муниципальном образовании органы и должностные лица, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.

Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют практическую реализацию требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.

Однако и местный  представительный орган в процессе своего функционирования также занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например, при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестрования местного бюджета)³¹.

Третью функцию, которая  реализуется в системе муниципальной  власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения.

Представительство интересов  местного населения в первую очередь  осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.

Следует отметить, что  в правовом положении главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако если попытаться сравнить соотношение представительного мандата главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать вывод, что по своей представительской значимости мандат главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой представительской значимостью главы муниципального образования непонятно, почему этот аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований³².

Четвертую функцию, которая  реализуется в системе муниципальной власти, можно назвать контрольной функцией. Содержание контрольной функции составляют два следующих момента:

1. Контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту.

2. Контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм³³.

В настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:

1). Местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников по решению вопросов местного значения.

2). Глава муниципального  образования, непосредственно контролирующий  в пределах своих полномочий  деятельность органов местного самоуправления и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.

Проблема установления компетенции каждого конкретного муниципального образования объясняется тем, что сложно учесть все факторы, влияющие на эффективное исполнение функций и достижения целей, разделение полномочий между главой и представительным органом местного самоуправления³⁴. В случае разногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, при законодательном или исполнительном органе регионального уровня власти). В работе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители главы и представительного органа местного самоуправления, представители органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными. Каждый субъект данных органов должен представить обоснования своей позиции. Если комиссии не удалось привести органы местного самоуправления к согласованной позиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно быть максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления. Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта регионального закона, на рассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта закона необходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны.

Проанализировав все  вышеизложенное в отношении функций, реализуемых в системе муниципальной  власти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развития муниципального строительства в РФ система муниципальной власти представляет собой публично-властный механизм с неразграниченным набором функций, в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как местная дума со своим подчиненным аппаратом, так и глава муниципального образования со своими подчиненными структурами. Думается, подобное состояние муниципального властного механизма принципиально недопустимо, так как в рамках подобной теоретической конструкции уже на теоретическом уровне содержатся предпосылки для последующего практически – функционального противостояния местных представительных органов и высших должностных лиц муниципальных образований.

Заключение

Оптимизация властных функций предопределяет целесообразность и необходимость применения на местном уровне принципа разделения властей, который действует в усеченной форме – в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Это подразумевает признание целесообразности разграничения полномочий между представительным и исполнительными органами местного самоуправления в условиях, когда допускается, что отдельные исполнительно-распорядительные полномочия могут выполняться не только исполнительными органами местного самоуправления. Осуществление иными органами местного самоуправления обозначенных полномочий рассматривается в работе в качестве проявления принципа сдержек и противовесов на местном уровне.

Указанный принцип нашел  определенное отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ, который также исходит из разграничения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления и признания того, что отдельные исполнительно-распорядительные полномочия могут осуществляться не только одноименными органами. Закрепленный в праве принцип нуждается, однако, в дальнейшем развитии и конкретизации.

1. Федеральное  законодательство не распространяет  напрямую принцип разделения  властей на уровень местного  самоуправления, что нередко приводит к необоснованным действиям как представительного, так и исполнительно-распорядительного органов муниципальной власти, при которых фактически отсутствуют закрепленные законом цивилизованные процедуры разрешения возникающих при этом разногласий, что нередко приводит к пересечению компетенций. В связи с этим представляется необходимым выработка единого универсального критерия разграничения компетенции между представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Думается, что такой критерий должен быть определён в Законе 2003 г. по функциональному признаку: представительная власть формулирует общие правила по вопросам местного значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а исполнительно-распорядительная власть - обеспечивает их проведение в жизнь. В результате в полной мере будет обеспечен баланс полномочий, нормальное взаимодействие и сотрудничество всех ветвей муниципального уровня публичной власти, что, несомненно, положительно отразится на результатах совместной деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования нашей страны.

2. Представительная природа  института главы муниципального  образования является его универсальной характеристикой, пронизывающей все нормативное содержание правового статуса, а потому не сводимой к каким-либо его специальным представительным полномочиям, как это, по сути, сделано в п.1 ч.4 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ. Поскольку каждое полномочие должно иметь определенные формы, способы и методы своей реализации, подобное  решение федерального законодателя создает противоречия в определении закрепленных за главой муниципального образования полномочий  с точки зрения наличия в них представительных начал, а саму представительность фактически  сужает до определенных протокольных форм в публично-правовой сфере и выступления от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях. Кроме того, юридически некорректным является определение в данном случае представляемого главой муниципального образования субъекта в виде муниципального образования.  Муниципальное образование – это территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление, и как таковое оно не имеет ни воли, ни каких-либо интересов, могущих быть представленными. Действительным субъектом представительства является, очевидно, местное сообщество (как властно организованный социально-территориальный коллектив). В этой связи представляется более верным представительную природу главы муниципального образования отразить в самом его определении, которое содержится ч.1 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ, указав, что «глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, представляющим местное сообщество…».