Компетенция органов местного самоуправления

Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице муниципального образования, необходимо иметь в виду, что его руководящее положение в структуре местной администрации отличается по своему характеру и содержанию от руководящего положения (председательствования) в представительном органе муниципального образования¹⁴.

Руководство главой муниципального образования местной администрацией включает в себя организационно-распорядительные полномочия, связанные с управлением, направлением деятельности этого органа, а также полномочия, связанные с подконтрольностью (подотчетностью), субординацией (подчиненностью), приемом, увольнением, поощрением, привлечением к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих и других работников администрации муниципального образования¹⁵.

Спецификой правового  статуса главы муниципального образования  определяются и его особенности  как субъекта муниципальной представительной демократии. Воплощая в себе начала административного единоначалия и  одновременно будучи выборным, сменяемым субъектом муниципально-властных отношений, глава муниципального образования действует по уполномочию населения, должен выражать его волю и интересы во всех распорядительно-властных актах, перед населением несет полную персональную юридическую и политическую ответственность, а, стало быть, безусловно выполняет функцию представителя населения на единоличной основе¹⁶. Избранный всем местным сообществом глава муниципального образования, отмечают по этому поводу Н.С. Бондарь и М.А. Чернышев, неизбежно приобретает представительные начала и, как результат, он может обладать некоторыми представительными полномочиями – прежде всего в области нормотворчества и контроля¹⁷. Тем самым он олицетворяет собой институт, выражающий наряду с представительным органом муниципального образования и в системном взаимодействии с ним волю местного сообщества в решении вопросов местного значения.

При этом следует учитывать, что представительная природа института  главы муниципального образования  является его универсальной характеристикой, пронизывающей все нормативное содержание правового статуса, а потому не сводимой к каким-либо его специальным представительным полномочиям, как это, по сути, сделано в п.1 ч.4 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ. Поскольку каждое полномочие должно иметь определенные формы, способы и методы своей реализации, подобное  решение федерального законодателя создает противоречия в определении закрепленных за главой муниципального образования полномочий  с точки зрения наличия в них представительных начал, а саму представительность фактически  сужает до определенных протокольных форм в публично-правовой сфере и выступления от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях. Кроме того, юридически некорректным является определение в данном случае представляемого главой муниципального образования субъекта в виде муниципального образования.  Муниципальное образование – это территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление, и как таковое оно не имеет ни воли, ни каких-либо интересов, могущих быть представленными. Действительным субъектом представительства является, очевидно, местное сообщество (как властно организованный социально-территориальный коллектив)¹⁸. В этой связи представительную природу главы муниципального образования следовало бы отразить в самом его определении, которое содержится ч.1 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ, указав, что «глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, представляющим местное сообщество».

1.3. Компетенция исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления имеют исполнительные органы. Согласно ст. 3 «Европейской Хартии местного самоуправления» представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы».

Наиболее распространенное наименование исполнительных органов  местного самоуправления в РФ – «администрация муниципального образования (местная администрация)».

В разных субъектах Федерации  и муниципальных образованиях в  зависимости от того, является ли оно  городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и  других факторов система органов, осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются.

Исполнительным органом  муниципального образования является тот, который вправе принять к  своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению исполнительной власти уставом муниципального образования. Именно любой, что, собственно, и отличает этот орган от других – отраслевых и функциональных. Это может быть орган в одном лице, например, в лице главы муниципального образования или главы администрации, и тогда он действует на принципе единоначалия. Это может быть и коллегиальный орган, т. е. такой, который объединяет группу лиц, совместно осуществляющих полномочия администрации, и тогда он функционирует соответствующим образом. И в том, и в другом случае его определяющими признаками являются, во-первых, обладание, как правило, всеми полномочиями (за исключением тех, которые отнесены к компетенции народного представительства), а также обязанность нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение последних, во-вторых, право принятия в этих пределах распорядительных актов нормативного (общеобязательного) характера и, в-третьих, возможность формировать упомянутые отраслевые, функциональные исполнительные органы и осуществлять непосредственное руководство ими¹⁹.

Для организации работы исполнительных органов (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими  могут быть различные подразделения  отраслевого и функционального  назначения: комитеты, департаменты, управления, отделы (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т. д.) и другие структурные подразделения. Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.

Структурные подразделения исполнительного  органа находятся в подчинении его  руководителя. Они создаются в  соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством  о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления и состоят на местном бюджете (в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат), могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления.

Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями. Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования (либо главой администрации, либо по его представлению представительным органом местного самоуправления)²⁰.

Итак, исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) осуществляет составление и исполнение местного бюджета. Проект местного бюджета разрабатывает финансовый орган муниципального образования (отдел, управление или департамент финансов). Проект местного бюджета составляется на основании прогноза социально-экономического развития муниципального образования, решений органов местного самоуправления, а также необходимости финансирования за счёт бюджета тех или иных затрат. Разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией). В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика социально-экономического развития муниципального образования. Исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования»²¹.

Таким образом, под компетенцией исполнительных органов местного самоуправления следует понимать систему полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закрепленных Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, по решению определенной части публичных дел. Первый составной элемент компетенции – права и обязанности, или полномочия, с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления. Полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления – это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий. Его право – почти всегда его обязанность, и наоборот. Таким образом, и права и обязанности находятся в определенном сочетании. Вторым составным элементом компетенции являются предметы ведения органов местного самоуправления, под которыми следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган.

Глава 2. Проблемные вопросы распределения компетенции органов местного самоуправления

2.1. Проблемные вопросы разграничения компетенции представительного и исполнительного органов местного самоуправления

Главными признаками муниципальной власти являются чётко определенный объем полномочий и установленная ответственность за их реализацию. Автор работы считает, что без конкретного определения объема полномочий, за который должен отвечать каждый вид органов местного самоуправления, эффективное осуществление муниципальной власти невозможно.

Разграничение компетенции  позволяет улучшить функции, осуществляемые различными органами местного самоуправления, и не допускает объединения всей власти в каком-то одном органе, что, позволяет органам власти эффективно реализовывать свои полномочия, более полно учитывая интересы населения. Поэтому разграничение полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления является одним из направлений развития местного самоуправления в РФ²².

Ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»  не распространяют принцип разделения властей на уровень местного самоуправления. Фактически отсутствуют закрепленные законом процедуры разрешения возникающих при этом разногласий.

Определённое разграничение компетенции органов местного самоуправления на законодательном уровне было реализовано в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»²³, который разграничивал компетенцию между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления различных видов муниципальных образований, с разделением компетенции. Однако автор работы считает, что такой подход имеет недостаток. Многие федеральные законы содержат положения, устанавливающие определенный объем полномочий органов местного самоуправления, возникает проблема отнесения этих полномочий к компетенции представительного либо исполнительно-распорядительного органов. Эта проблема связана с тем, что в настоящий момент еще не разработан четкий критерий разграничения компетенции между различными органами местного самоуправления с учетом их особенностей, позволяющих наиболее эффективно решать те или иные вопросы²⁴.

Следует отметить, что Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вообще не устанавливал разграничения компетенции между органами местного самоуправления. Не предусматривалось обязательности создания исполнительно-распорядительного органа, Закон устанавливал обязательность создания только представительного органа местного самоуправления (ст. 14, 15).

Новый Закон 2003 года закрепил некоторые элементы системы сдержек и противовесов в отношениях между представительным органом местного самоуправления и исполнительно-распорядительным органом. Во-первых, Законом 2003 г. в качестве обязательных органов местного самоуправления предусмотрены и представительный орган, и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – местная администрация, наделенная исполнительно-распорядительными полномочиями (ст. 34).

Во-вторых, разграничиваются представительные и исполнительно-распорядительные функции. Например, в п. 4 ч. 2 ст. 36 Закона 2003 г. закреплен запрет на совмещение исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации. В дополнение к этому в ч. 6 ст. 40 Закона 2003 г. установлен запрет на совмещение полномочий муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления²⁵.

Баланс полномочий обеспечивается и право вето – правом главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации, отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, и возможностью представительного органа преодолеть вето главы квалифицированным большинством голосов, равным не менее чем две трети от установленной численности депутатов (ч. 13 ст. 35 Закона 2003 г.).

Большое значение в качестве элемента системы сдержек и противовесов играет роль представительного органа в формировании исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Например, условия контракта для главы местной администрации, порядок проведения конкурса, число членов конкурсной комиссии утверждаются представительным органом муниципального образования, сами члены конкурсной комиссии назначаются также представительным органом. Кроме этого, представительным органом утверждается структура местной администрации (ст. 37 Закона 2003 г.). Из анализа вышеназванных норм можно утверждать, что в Законе 2003 г. принцип разделения властей действует в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления, по признаку их функционального различия.

Но полного разграничения компетенции представительного органа и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления на уровне Закона 2003 г. всё-таки не происходит. Ведущая роль в этом вопросе отводится уставу муниципального образования, в котором, согласно п. 5 ч. 1 ст. 44 данного Закона, и должен быть закреплен конкретный объем полномочий каждого органа местного самоуправления конкретного муниципального образования²⁶.