Компетенция органов местного самоуправления

Оглавление

Введение

Актуальность темы работы определяется тем, что проблема разграничения компетенции, занимала и занимает одно из главных мест в системе местного самоуправления. Она глубоко уходит своими корнями в далекое прошлое нашей страны.

Компетенция местного самоуправления – это установленная нормами  конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления.

В пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов. В этой системе муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как местные властные учреждения делят между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансированно. Объём компетенции органов местного самоуправления должен соответствовать объему собственности и материально-финансовых ресурсов местного самоуправления. В случае недостаточности муниципальной собственности и материально-финансовых ресурсов, компетенция местного самоуправления, установленная законодательством, окажется невостребованной, а функции не будут осуществлены. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти.

Разграничение компетенции не только позволяет  оптимизировать функции, осуществляемые различными органами местного самоуправления, но и не допускает сосредоточения всей власти в каком-либо одном органе, что позволяет органам власти эффективно реализовывать свои полномочия.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации и разграничения  компетенции между органами местного самоуправления.

Предмет исследования составляют нормативные акты, регулирующие полномочия органов местного самоуправления.

Целью работы является исследование состояния правового регулирования деятельности органов местного самоуправления и проблем разграничения их компетенции, определение путей его совершенствования.

Поставленная цель раскрывается в задачах работы:

1. Исследовать теоретические основы компетенции органов местного самоуправления.

2. Исследовать проблемные вопросы распределения компетенции органов местного самоуправления.

3. Выявить пути решения проблемы разграничения компетенции органов местного самоуправления

Теоретическая значимость определяется актуальностью рассматриваемых вопросов, а также предложениями по совершенствованию некоторых аспектов законодательного регулирования и правоприменительной практики по вопросам разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления.

Теоретической основой  работы послужили научные труды таких авторов, как Амусова Л.С., Васильев В.А., Сергеев А.А., Слюсаренко Т. В., Широков А.Н.

Глава 1. Теоретические основы компетенции органов местного самоуправления

1.1. Компетенция представительных органов местного самоуправления

Конституция РФ провозглашает право на осуществление местного самоуправления как непосредственно (референдумы, выборы и т.д.), так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 12, 130)¹. При этом в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной России, делается особый акцент на праве местного самоуправления, которое «осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (ст. 3)². Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Российское законодательство, основываясь на общепризнанных нормах международного права, закрепляет аналогичные положения. Обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»³, «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»⁴, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ⁵».

Функционально представительный орган местного самоуправления призван:

- отражать и представлять интересы  всех социальных групп населения  муниципального образования;

- осуществлять нормотворчество  в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования;

- контролировать исполнение принимаемых  нормативных актов и в целом  деятельность исполнительных органов  и должностных лиц местного  самоуправления⁶.

Рассмотрим, в какой мере представительный орган местного самоуправления осуществляет свое предназначение. Думается, представительные органы реализовывают свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в полной мере и это, как правило, связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции «машин для голосования», к роли регистраторов готовых проектов решений. В основе такой ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и финансового, и кадрового, и исторического характера⁷. Так, в ряде регионов в муниципальных образованиях стала привычной модель «сильный мэр – Совет (представительный орган)», которая характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (в том числе формирует ее кадровый состав); избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето⁸.

Имеют место случаи, когда налицо «бесправный Совет» или «Совет, не пользующийся своими правами». В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не соответствует их предназначению.

Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении муниципального управления. Это связано, прежде всего, с тем, что депутаты данных представительных органов, как представляется, еще в полной мере не осознали всю значимость данного органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. В настоящее время во многих муниципальных образованиях у представительных органов нет собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых исполнительной властью муниципального образования. Решения обычно готовятся в аппарате исполнительного органа муниципальной власти, что, естественно, увеличивает влияние данного органа и существенно ослабляет позиции представительного органа.

То, что представительные органы занимают особое, ведущее положение  в системе местного самоуправления, подтверждается следующим.

Во-первых, Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправления⁹. Тем самым подчеркивается приоритет представительных органов перед другими.

Во-вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.

В-третьих, представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления¹⁰.

Актуальным вопросом для представительных органов местного самоуправления является их организационная самостоятельность. Это касается необходимости повышения правового статуса местных представительных органов, что возможно при повышении самостоятельности данных органов по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Соответственно необходима корректировка перечня полномочий местных представительных органов, в том числе находящихся у них в исключительном ведении.

Необходимо, прежде всего, создать такую ситуацию, при которой исключена была бы возможность неисполнения представительными органами местного самоуправления своих исключительных полномочий, например принятие планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществление контроля за исполнением местного бюджета.

Необходимо расширять  практику пользования местных дум  и их депутатов теми правами, которые  им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах и др.

Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по полномочиям органов самоуправления.

1.2. Компетенция главы муниципального  образования

Согласно ФЗ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из своего состава, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Законодатель определил конкретные модели организации структуры органов местного самоуправления в зависимости от порядка наделения полномочиями главы муниципального образования. Предусмотрено несколько таких моделей, выбор одной из которых, по общему правилу, относится к ведению местных сообществ и подлежит закреплению в уставе муниципального образования.

Во-первых, глава муниципального образования может возглавлять  местную администрацию. Для этого  он должен избираться непосредственно  населением на муниципальных выборах.

Во-вторых, глава муниципального образования может исполнять  полномочия председателя представительного  органа муниципального образования. В  этом случае он избирается либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

В-третьих, глава муниципального района, представительный орган которого формируется путем непрямых выборов, а также глава муниципального образования, имеющего статус закрытого  административно-территориального образования, является председателем представительного органа соответствующего муниципального образования независимо от порядка наделения его полномочиями главы муниципального образования.

В-четвертых, глава муниципального образования, имеющего статус сельского  поселения или внутригородского муниципального образования города федерального значения, в случае если это предусмотрено уставом соответствующего муниципального образования, может в исключение из общего правила возглавлять местную администрацию и одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования безотносительно к порядку его избрания на должность¹¹.

Такое правовое регулирование, при котором глава муниципального образования соотносится либо с  председателем представительного органа муниципального образования, либо с главой местной администрации не должно вводить в заблуждение относительно статуса главы муниципального образования. Это, безусловно, самостоятельный субъект муниципально-властных отношений, а не «родовое понятие для обозначение высшего должностного лица муниципального образования»¹² и не «титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа» и присвоение которого «не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью – главы администрации либо спикера»¹³. Подобные интерпретации вступают в прямой конфликт с буквальным содержанием и общим замыслом Федерального закона №131-ФЗ.

Глава муниципального образования  выделен в Федеральном законе №131-ФЗ специально, в качестве обособленного от иных органов и должностных лиц субъекта в структуре органов местного самоуправления, входит в эту структуру наряду с представительным органом муниципального образования, местной администрацией, контрольным органом муниципального образования и иными муниципальными органами и должностными лицами, предусмотренными уставом муниципального образования (ч.1 ст.34). Как высшее должностное лицо муниципального образования глава муниципального образования наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которыми не обладает ни один другой муниципальный орган или должностное лицо (ч.4 ст.36). Он выполняет задачи представительства муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; является руководителем муниципального образования и несет персональную ответственность за состояние всех публичных дел на данной конкретной территории; относится к субъектам муниципальной нормотворческой деятельности; обеспечивает взаимодействие между всеми органами местного самоуправления и должностными лицами на территории муниципального образования для осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; объединяет усилия и направляет  деятельность муниципальных органов власти и их должностных лиц по содействию населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.