Характеристика правовых режимов иностранных граждан и лиц без гражданства

    Интересна и формулировка Закона об отношении иностранных граждан к избирательному праву. Так согласно ч.1 ст. 12 иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, согласно ч.2 этой же статьи, постоянно проживающие в России иностранцы, в случаях и порядке, предусмотренном Федеральными Законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме. Бесспорно то, что иностранцы не могут участвовать в выборах органов государственной власти. Бесспорно, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, но все же следовало бы, видимо, повременить с применением ч.2 настоящей статьи, пока не будет принят новый Федеральный Закон, который разграничит полномочия и что самое главное, четко закрепит распределение ответственности между Федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. И исходя из положений этого нового закона,  следует определить, в каких случаях целесообразно (если вообще целесообразно) предоставлять иностранцам избирательные права, пусть даже в органы местного самоуправления. Ведь допуск к  участию в выборах любого уровня иностранных граждан – серьезное решение. Для примера опять возьмем Великобританию. В этой стране выборах в парламент участвуют, в том числе и постоянно проживающие в этой стране иностранцы. И самым безобидным последствием этого является то, что уже сегодня политические деятели вынуждены ориентироваться и на эту категорию населения. А в нашей стране, где и без того постоянные конфликты между губернаторами областей и главами местного самоуправления, где порой по нескольку лет из-за этих конфликтов и бесконечных судебных тяжб невозможно избрать главу местного самоуправления и даже местный Совет, допуск иностранцев к выборам даже на местном уровне ставит многие вопросы.

     Так же, как и участвовать в федеральных избирательных компаниях и избирательных компаниях субъектов Российской Федерации Закон запрещает иностранцам находиться на государственной и муниципальной службе.21 И в этом случае Закон более последователен, нежели чем в вопросе участия в выборах. Общим правилом должно стать то, что всякое участие иностранца в делах Государства Российского, какого бы уровня власти это ни касалось, начинается с принятия в гражданство и прекращается с выходом из него. Но кроме государственной и муниципальной службы существуют и другие виды деятельности (охрана государственной тайны, обеспечение государственной безопасности и т.д.) доступ к которым иностранных граждан невозможен в силу ряда причин. Итак, иностранный гражданин не вправе: замещать должности на судне, плавающем под Государственным Флагом Российской Федерации, (этот пункт для конкретизации ограничений подобного рода устанавливает ссылку на Кодекс торгового мореплавания РФ); быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого, эксплуатируемого в некоммерческих целях судна; а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации, быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации (Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации); заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранцев к которым ограничен Федеральным Законом.22

    А вот порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, где более 50% акций или долей принадлежит Российской Федерации согласно ч. 2 ст. 14 устанавливается Правительством Российской Федерации.

     Согласно частям 1-2 ст. 59 Конституции  Российской Федерации, защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации и проходится она в соответствии с Федеральным Законом. Из этого положения можно однозначно заключить, что иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу и не могут поступить на военную службу в добровольном порядке. Именно такую позицию закрепляет ст.15 Закона. Кроме того, закон запрещает принимать иностранцев на работу в силовые структуры в качестве гражданского персонала. Бесспорно, это положение целесообразно, однако, кто сказал, что на военную службу в особых воинских формированиях, формально не находящихся в подчинении Министерства обороны, нельзя на добровольной основе принять граждан стран СНГ, обусловив, скажем, получение гражданства пятилетней службой в рядах такого формирования? Это был бы неплохой вариант для наших соотечественников в странах СНГ, а с другой стороны государство может приобрести относительно дешевые контрактные формирования для эксперимента по переходу к добровольческой армии.  

2.5 Условия участия иностранных граждан в трудовой деятельности.

Процессы трудовой миграции в целом и участие иностранцев в трудовой деятельности в современной России в частности – тема столь многогранная и обширная, сложная и неоднозначная, что заслуживает не только отдельной курсовой, но и не одной фундаментальной научной работы. Прямым тому подтверждением является и то, что даже в этой небольшой работе о ней пойдет речь сразу в двух разделах.  

   Итак, условия участия иностранных  граждан в трудовой деятельности регулируются ст. 13 Закона. Права иностранных граждан в этой сфере такие же, какие закреплены Конституцией РФ для россиян, с учетом ряда ограничений. Согласно ч. 4 ст. 13 Закона иностранец вправе осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на некоторые категории иностранных граждан. А именно, постоянно проживающих в РФ, временно проживающих в РФ, являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования:

являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях

профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; (Довольно неоднозначная норма. Получается, что во время каникул студенты-иностранцы, допустим, из Вьетнама, могут легально торговать на московских рынках? И теперь нелегалам будет достаточно помимо поддельных документов, подтверждающих их обучение в ПТУ заявить проверяющим, что у них каникулы? Закон не дает определения документам, подтверждающим наличие каникул в учебных заведениях, и поэтому злоупотребления данным правом вполне ожидаемы. И, видимо, целесообразно и правильно позволить работать без разрешения только в стенах родного учебного заведения. Во всех остальных случаях следовало бы оставить разрешительный порядок); студент-иностранец, работающий в этом же учебном заведении в качестве вспомогательного персонала; приглашенные в РФ в качестве преподавателей, за исключением преподавателей религиозного образования. Важной оговоркой является также то, что временно проживающие в России иностранные граждане не вправе работать за пределами того субъекта Российской Федерации, где они проживают.23 То есть, по Закону, китаец, временно проживающий в Амурской Области, не имеет прав работать на рынке в Москве.     

     Корме того, работодатель может привлечь иностранного работника только при наличии соответствующего разрешения. А согласно пп.3  ч. 3 ст. 36 только одно такое разрешение на одного работника обойдется работодателю в 3000 рублей, да и сам работник заплатит за разрешение 1000 рублей. Перспектива потратить на разрешение весь возможный заработок, а то и превысить его – не лучший стимул для иностранца, да и работодатель теперь подумает, не выгоднее ли привлечь за чуть более высокий заработок местных рабочих, чем рисковать, нанимать нелегалов и иметь проблемы с законом (а то и нести уголовную ответственность, т.к. подобные законопроекты существуют)?

    Но для того, чтобы остановить приток нелегалов на рынок труда, необходимо не просто обозначить основные принципы участия иностранцев в трудовых отношениях, ужесточить административную и ввести уголовную ответственность за использование их труда, но и принять Федеральный Закон «О государственной политике в области трудовой миграции и привлечения иностранной рабочей силы». И в этом Законе, прежде всего самим себе, ответить на вопросы для чего, в каких количествах и куда должна привлекаться иностранная рабочая сила, какой орган будет непосредственно  заниматься этим вопросом – ФМС МВД или Минтруд, а может быть необходимо создать специальное ведомство? Какова стратегия и долгосрочная цель данного процесса, как повернуть его на благо, а не во вред России и при этом максимально использовать национальный трудовой ресурс и не получить мест компактного проживания новых для России этнических групп. На эти и многие другие вопросы может ответить только специально принятый Закон, хотя, возможно и Закон не ответит на все эти вопросы и нужна Концепция развития рынка труда на долгосрочный период. К работе над этой концепцией должны быть привлечены специалисты разных отраслей знания и, конечно же, фундаментальная наука. Работа эта столь обширна и сложна, что при ее выполнении найдется дело практически для всех институтов Академии Наук и очень многих других научных учреждений страны. Безусловно, наработанный за эти годы опыт, как и предложения практических работников разрешительной системы и Министерства труда, необходимо всемерно учесть и выслушать их идеи и предложения. Региональные и муниципальные власти также непосредственно должны быть включены в этот процесс. А пока больше вопросов, чем ответов, слишком много разных проблем затрагивает эта обширная тема.

2.6 Порядок приглашения иностранных граждан в Российскую Федерацию.

Начиная рассказ о порядке приглашения иностранных граждан в Россию, хочу обратиться к истории вопроса. Все мы помним, как было непривычно еще в середине 90-х годов нам слышать такие слова - для поездки в республики прибалтики необходимо получить визу и оформить приглашение. И если в то время, когда связи союзных республик не были разрушены окончательно, эти правила прибалтийских государств были ни чем иным, как недружественной акцией по отношению к России (т.к. большинство иностранных граждан, приезжавших в эти республики, были именно нашими гражданами) и Российская Федерация ни в коей мере не представляла военную, террористическую и другие виды угроз, не являлась источником нелегальной трудовой миграции, не вела экономической либо переселенческой экспансионистской политики и поэтому никакой опасности не представляла, то сегодня, когда наша страна применяет у себя подобную процедуру, этому есть реальное обоснование. Нестабильность режимов в СНГ и других государствах, отсутствие защищенных южных границ, наличие всех вышеперечисленных угроз, да и многие другие факторы, вызвали необходимость введения подобного института.      

Итак, приглашение на въезд в РФ, согласно Закону, выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, либо ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом.24  Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел   выдаются такие приглашения по ходатайству следующих субъектов: федеральных органов государственной власти; дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации; международных организаций и их представительств в Российской Федерации, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации. А территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, выдает приглашения по ходатайству:  органов местного самоуправления; юридических лиц; граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан.

Согласно ч. 2 ст. 16 Закона, приглашение содержит не только личные данные, но и, что немаловажно, предполагаемые пункты посещения в Российской Федерации.

      Рассматривая вопрос о приглашении в Россию иностранных граждан, необходимо отметить, что одним из наиболее значимых (если не самый значимый) вопрос о приглашении иностранцев в целях осуществления трудовой деятельности. И впервые данные приглашения будут выдаваться на основании квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, по предложению исполнительных органов власти субъектов РФ и, самое главное, с учетом демографической ситуации в том или ином субъекте, возможности данного субъекта по обустройству иностранных граждан, и на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов.25  Эти положения, безусловно, особенно важные и соображения, предложенные мной выше по поводу недопущения доминирования мигрантов над коренным этническим составом, согласуются с настоящими положениями. То есть, уже признано, что в вопросах трудовой деятельности демографическая ситуация имеет первостепенное значение. Но этого недостаточно. Необходимо законодательно закрепить невозможность осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности в приграничных и стратегически важных районах РФ, чтобы уничтожить экономический базис переселенческой экспансии в отдельных субъектах Российской Федерации. Кроме того, безусловно, необходимо обеспечить участие в выработке квот и законодательных органов субъектов РФ. Именно депутаты законодательных органов лучше знакомы с ситуацией в отдельных территориях субъектов и знают, в том числе и настроения своих избирателей, которые тоже надо в таком архиважном вопросе учитывать – ведь именно конкретным гражданам у себя в городе, селе, на своей улице, в своем доме придется сосуществовать с иностранными работниками, а потому мнение населения должно быть решающим.

     Приглашать иностранных  работников могут, согласно Закону, работодатель или заказчик работ (услуг), которые имеют следующие документы: разрешение на привлечение и использование иностранных работников, и документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника.26 Одновременно с приглашением в целях осуществления трудовой деятельности работодателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение на работу для каждого иностранного работника. При этом работодатель обязан:  иметь разрешение на привлечение и использование иностранных работников; обеспечить получение иностранным гражданином разрешения на работу; представить документы, необходимые для регистрации иностранного гражданина по месту пребывания в Российской Федерации; уведомить налоговый орган по месту своего учета о привлечении и об использовании иностранных работников в течение десяти дней со дня подачи ходатайства о выдаче иностранному гражданину приглашения в целях осуществления трудовой деятельности, либо прибытия иностранного гражданина к месту работы или к месту пребывания, либо получения иностранным гражданином разрешения на работу, либо заключения с иностранным работником в Российской Федерации нового трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), либо приостановления действия или аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников, либо приостановления действия или аннулирования разрешения на работу иностранному гражданину, зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, либо аннулирования разрешения на работу иностранному работнику; содействовать выезду иностранного работника из Российской Федерации по истечении срока заключенного с ним трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг); оплачивать расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией иностранного гражданина, принятого на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников: направлять в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган информацию о нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), а также о досрочном расторжении таких договоров; направлять в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания.27