Характеристика правовых режимов иностранных граждан и лиц без гражданства

Наличие данных правовых режимов пребывания и проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации вызвано, как уже говорилось, во Введении уникальной геополитической ситуацией, когда наша страна, оставшись без укрепленных рубежей и не имея адекватного сложившейся ситуации законодательства, подверглась мощному миграционному напору с территории, прежде всего, среднеазиатских и закавказских республик бывшего СССР. Во времена существования Советского Союза необходимости в столь детальной регламентации порядка пребывания и проживания иностранцев не было - поток мигрантов был весьма незначительным, иностранные граждане не стремились обосноваться в Советском Союзе, заниматься трудовой деятельностью. Советский Союз был, во многом закрытой страной и даже как некоторые считают, изолированной. Иная ситуация сложилась в России в середине 90-х годов. Несмотря на все трудности в нашей стране экономическая ситуация объективно лучше и выше уровень жизни, чем, скажем, в Таджикистане или Киргизии. Но в этих республиках населению надо как-то выживать и поэтому вот уже более 10 лет мы являемся свидетелями неконтролируемого потока нелегальной миграции из вышеперечисленных регионов. А так как эти граждане пребывают в Российскую Федерацию еще и в порядке безвизового въезда, то ситуация становится катастрофической. Поэтому закон ограничил срок временного пребывания таких граждан на территории России 90 сутками, за исключением случаев, предусмотренных Законом. 8 Таковыми закон признает заключение иностранным гражданином трудового договора либо гражданско-правового договора на выполнение работ или оказание услуг. В этом случае срок временного пребывания может быть продлен на срок действия договора (но не более чем до одного года, исчисляемого со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию).9

      Временное проживание отлично  от временного пребывания тем, что для этого иностранному  гражданину надо получить разрешение  на временное проживание в  пределах квоты, установленной Правительством  Российской Федерации. Порядок выдачи иностранным гражданам разрешений на временное проживание установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 789 « Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание». Данное Постановление, принятое в соответствии с Законом регламентирует применение норм, содержащихся в статье 6-7 Федерального Закона «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации». Срок действия такого разрешения составляет три года.10 Однако в разрешении может быть отказано по основаниям, предусмотренным ст. 7 Закона. И если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности России или наших граждан, в разрешении на временное проживание ему будет отказано. Второе основание в отказе как никогда злободневно – если иностранец финансирует, планирует,  террористические (экстремистские) акты,  оказывает содействие в совершении таких актов или сам совершает их, он, естественно, не может находиться на территории Российской Федерации. Другие основания для отказа в выдаче разрешения на временное проживание вызваны необходимостью  предотвращения проникновения в Российскую Федерацию преступных элементов, фиктивных браков для получения разрешения на временное проживание и других обстоятельств. Впервые в этом законе учитывается изменившаяся со времени принятия Советского Закона экономическая ситуация. Теперь важно, может ли иностранец, претендующий на разрешение, содержать себя и членов своей семьи хотя бы в пределах прожиточного минимума, имеет ли жилье в России. Это как раз тот случай, когда законодательство учитывает реальные обстоятельства. Действительно странно, если иностранец, не имея источника дохода и жилого помещения, стремится получить разрешение даже на временное проживание. Какова будет цель такого стремления? В лучшем случае, всеми правдами и неправдами 58-м прописавшись в снимаемую его соотечественниками однокомнатную квартиру, он займется торговлей на рынке. Другой вариант – в обличии просителя получить террориста. Подобный конфуз несколько лет назад произошел в одной из наших кавказских республик, когда якобы переселенцы из сопредельной Грузии оказались террористами-наемниками, направлявшимися в Чечню.

 Прежде не было в Законе и положения о  таком основании отказа в разрешении, как заболевание наркоманией, не имение сертификата об отсутствии ВИЧ- инфекции, заболевание некоторыми инфекционными заболеваниями. О ВИЧ-инфекции, я думаю, говорить бессмысленно - всем и без того ясно, что и своих проблем с этим заболеванием у нас больше, чем достаточно и приток еще и извне такого рода переселенцев принес бы огромный вред. Более того, известны прецеденты, когда ВИЧ-инфицированные граждане государств СНГ пытались получить разрешение на проживание в РФ, получали его, а затем выдворялись (!) своими же странами в Россию.  О том, какие другие инфекционные заболевания признаны опасными, еще не ясно, так как соответствующего Постановления Правительства РФ об утверждении их перечня еще не издано. В случае отказа через год иностранный гражданин может повторно обратиться за разрешением на временное проживание.11                                                                                                               

Новым является то, что разрешение на временное проживание выдается с учетом квоты, установленной Правительством Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст. 6 Закона принято Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации». Согласно этому Постановлению Министерство внутренних дел Российской Федерации по предложению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно вносит в Правительство Российской Федерации предложения об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание. Причем вносить эти предложения рекомендуется не позднее 1 ноября текущего года.12 Субъектам Российской Федерации рекомендовано вносить в МВД РФ соответствующие предложения не позднее 1 октября.13  Без учета квоты разрешение могут получить иностранцы, которые соответствуют хотя бы одному из установленных в ст. 6 ч.3 условий: родившиеся на территории РСФСР и состоявшие в прошлом в гражданстве СССР, либо родившиеся на территории Российской Федерации. (Заметим, не просто ранее состоявшие в гражданстве СССР, а при этом еще и родившиеся на территории России.)., Признанные нетрудоспособными и имеющими дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации, имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя – гражданина РФ (пожалуй, единственный путь для относительно легкого получения разрешений на проживание нашим соотечественникам из ближнего зарубежья.)., Состоящие в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в российской Федерации. Последнее положение направлено на максимальное предотвращение фиктивных браков с целью получения разрешения на проживание. Действительно, за границей оформить фиктивный брак, видимо, легче, чем в России. Осуществившие инвестиции в экономику России в размерах, установленных Правительством Российской Федерации, в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом.     

    На мой взгляд, квотирование числа мигрантов, безусловно, позволит улучшить контроль за пребыванием иностранных граждан в нашей стране и позволит избежать неконтролируемой миграции. Более того, я считаю, что это шаг к новой ступени миграционного контроля. Было бы целесообразно определять не только в каком регионе России и в каком количестве позволить проживать иностранцам, но и из каких стран и регионов мира миграция в нашу страну нежелательна. Примеры такого временного ограничения на въезд из некоторых регионов мира уже есть.14 Кроме того, можно определить, какие специалисты и в каком количестве нужны сегодня в Российской Федерации, а какие – нет. Для тех специалистов, которые необходимы в стране можно было бы установить льготный режим для получения ими разрешений на временное и постоянное проживание, ввести для них другие льготы и привилегии. Допустим, на рынке труда в одном из регионов России в результате начавшегося экономического роста и отсутствия в регионе собственных кадров нехватка инженеров. В тоже время в этом же самом регионе катастрофический наплыв неквалифицированных иностранных рабочих из стран СНГ. В этом случае необходимо привлечь из тех же стран СНГ квалифицированных инженеров, обеспечив им льготные условия получения права на проживание в России (а в перспективе и гражданства), а переизбыток неквалифицированных рабочих сократить путем запрещения физическому или юридическому лицу неправомерного использование иностранной рабочей силы и выдворения всех нелегалов. Определение же регионов мира, из которых миграция в Россию нежелательна (либо временно ограничена) позволит избежать миграции из стран, поддерживающих международный терроризм или стран с нестабильными режимами и наличием конфликтов, чтобы избежать потока беженцев. Необходимо отрегулировать и вопрос притока мигрантов в те регионы, где они не смогут нарушить доминирования коренного этнического состава, а значит, не будет дополнительного роста социальной напряженности в этих регионах в результате возможного доминирования мигрантов над коренным населением. Нежелательный для нас вариант – современная Великобритания, где число мигрантов из Азии и Африки приближается к половине населения. Да и в США знаменитый плавильный котел уже не работает. Он «взорвался» от колоссального притока мигрантов из Южной Америки и Китая и теперь они сами говорят о так называемом «лоскутном одеяле» - адаптации в принимающем обществе уже не получается и возникают районы компактного проживания мигрантов, плохо контролируемые органами власти. И если речь идет о нежелательных мигрантах, можно говорит и о том, что Россия сегодня сдерживает колоссальные миграционные потоки, следующие транзитом в страны Западной Европы. И деятельность Российской Федерации по дальнейшему их сдерживанию должна зависеть от того, насколько эффективной наши европейские партнеры хотят видеть эту работу и что они готовы для этого сделать.

    В отличие от временного пребывания и проживания постоянное проживание иностранного гражданина на территории Российской Федерации в корне меняет его правовое положение - во многих вопросах его права тождественны правам Российских граждан. Это налагает на Российское Государство  том числе и ответственность за этого гражданина, возлагает обязанности по обеспечению ему социальных и иных гарантий. А если речь идет о лице без гражданства, то Россия и вовсе будет считаться единственным его прибежищем. Поэтому вопросы выдачи видов на жительство в Российской Федерации являются крайне важными. Законом устанавливается обязанность для иностранного гражданина  прожить один год на основании разрешения на временное проживание, прежде чем обратиться за видом на жительство.15 Причем, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона заявление о выдаче вида на жительство должно быть подано иностранным гражданином не позднее, чем за полгода до истечения срока разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается сроком на пять лет и по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет, причем количество продлений не ограничено. Порядок выдаче вида на жительство утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 794 утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство. В разд. III  п. 15  этого положения говорится о том, что порядок прохождения перерегистрации устанавливается Министерством Внутренних Дел Российской Федерации. Соответствующий нормативный акт еще не готов и поэтому нельзя судить об этой процедуре.

Такой жесткой регламентации  прежнее законодательство не предусматривало и любой иностранец после месяца проживания мог относительно легко получить вид на жительство, и в этих условиях говорить о предотвращении проникновения в страну нежелательных и вредоносных элементов не приходилось. В прошлом не существовало надобности в четкой регламентации миграционных процессов – органам государственной безопасности не составляло труда избавить страну от нежелательных посетителей, да и такого притока мигрантов не было. Поэтому с распадом Советского Союза наше миграционное законодательство вдруг оказалось самым либеральным в мире – новые времена потребовали по-новому, законодательно урегулировать этот вопрос и однозначно распределить обязанности ответственных за этот участок деятельности государственных органов. И в этом бесспорный плюс данного закона. Хотя и новый Закон не дает надежных гарантий от подобного рода случаев, не принимая в расчет нежелательную трудовую миграцию. И вновь идет речь о национальных интересах России - как привлечь в страну того, кто ей необходим и не допустить закрепления в ней вредных и опасных элементов?  Законом предусмотрены для обоснования отказа в выдаче вида на жительство те же основания, что и при выдаче разрешения на временное проживание. Но ведь в действительности временное проживание дает гарантии о выезде иностранца по истечении срока такого проживания, а при выдаче вида на жительство иностранец может и навсегда закрепиться в России. В этом не было бы ничего плохого, если бы все иностранцы относились к числу желательных мигрантов. Однако реальность сегодняшнего дня - экспансия переселенцев из республик Закавказья в регионы Южного Федерального Округа России, расселение турок-месхетинцев на юге Оренбургской области, заселение китайцами дальнего востока. Поэтому в отсутствие того, что предложено выше относительно определения регионов желательной и нежелательной миграции было бы целесообразно препятствовать дальнейшему ходу таких процессов. На первом месте, безусловно, должны быть меры экономического характера – надо создать все условия для того, чтобы излишнее использование иностранной рабочей силы было крайне невыгодно хозяйствующим субъектам нашей страны, что позволит избежать экономического закрепления таких иностранных граждан в России. На втором месте – жесткая последовательная государственная политика в отношении нелегальных мигрантов, которую можно сформулировать, как «только выдворение». Наконец, на третьем месте меры законодательного характера – запрещение, какого бы то ни было расселения иностранцев в приграничных, либо стратегически важных районах Российской Федерации.      

   Закончить  разговор о режимах проживания  и пребывания иностранных граждан  в Российской Федерации хочу, сказав несколько слов о документах, которые согласно Закону удостоверяют личность иностранного гражданина в Российской Федерации. Сколько лет приучали граждан государств СНГ ездить к нам исключительно с паспортом. К нам ехали с чем угодно, с военными билетами, водительскими правами, депутатскими удостоверениями и даже со справками об утере паспорта, но только не с паспортом. И сегодня, когда ситуация в целом улучшилась, такие граждане еще встречаются. А между тем в ст. 10 Закона говорится, что документами, удостоверяющими личность для иностранного гражданина являются паспорт, либо иной документ, установленный Федеральным Законом или международным договором Российской Федерации, а для лиц без гражданства - документ, выданный иностранным государством, разрешение на временное проживание, вид на жительство, иные документы, предусмотренные Федеральным Законом.

2.4  Ограничения, установленные для иностранных граждан в соответствии с Федеральным Законом. 

 Конституция  Российской  Федерации специально  отмечает, что иностранцы и лица  без гражданства приравнены в  правах к Россиянам, «кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором Российской Федерации».16 Ограничений для временно и постоянно проживающих иностранных граждан немного и касаются они в основном, передвижения их по территории России, избирательного права, отношения к военной, государственной и муниципальной службе. Так, иностранные граждане могут свободно передвигаться по территории Российской Федерации, на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с Законом. Однако Закон предусматривает наличие таких территорий, объектов и организаций, для посещения которых иностранцам необходимо разрешение. Перечень таких объектов и территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.17 И это верное решение – ведь существуют территории, где располагаются стратегически важные объекты, есть учреждения, имеющие доступ к военной и государственной тайне, наконец, члены международных террористических организаций не должны получить доступа к стратегическим объектам страны. А вот временно проживающие в России иностранные граждане       

по закону не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого иностранцу разрешено временное проживание, а также избирать место своего проживания вне пределов указанного ему субъекта Российской Федерации.18  По сравнению с Советскими Правилами произошло существенное изменение, а именно – если ранее иностранцу, даже постоянно проживающему, необходимо было уведомлять о своих поездках органы внутренних дел и, пребыв в пункт назначения регистрироваться,19 то теперь такого уведомления не требуется и постоянно проживающий в России иностранный гражданин может свободно передвигаться по территории РФ, за исключением вышеобозначенных объектов и территорий. В отдельную категорию Закон выделяет иностранных граждан – сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений, а также сотрудников международных организаций и аккредитованных в России иностранных журналистов. Этим лицам право свободного передвижения по территории Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности и за исключением ограничений, о которых было сказано выше.20