Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Безусловно, следует согласиться, что «для публичной ответственности безусловная и даже широкая свобода усмотрений должна быть исключена. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо»⁹. В отношении рассматриваемого вида ответственности это возможно лишь отчасти ввиду особого характера существующих правоотношений. Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя. Однако последний действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством лица.

В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. Трудовое законодательство устанавливает  лишь перечень однократных грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ). Законодательство о государственной службе полностью восприняло данный подход, что, на наш взгляд, является еще одним из примеров «некритического заимствования». Введение указанного перечня в ТК РФ призвано защитить работника от необоснованного увольнения и фактически представляет собой пределы «частной», «восстановительной» дисциплинарной ответственности. В сфере же государственно-служебных отношений, на наш взгляд, необходимо установление перечня грубых нарушений служебных обязанностей с целью защиты публичного интереса.

Разумеется, специфика  дисциплинарной ответственности не позволит закрепить исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, однако этого и не требуется. На наш взгляд, необходимо предусмотреть лишь те из них, которые посягают на публичные интересы и влекут применение наиболее строгих мер дисциплинарной ответственности.

Нужно сказать, что необходимость  нормативного закрепления грубых нарушений  служебной дисциплины начинает осознаваться и на законодательном уровне, правда, пока еще только «ad hoc» (то есть применительно к конкретному случаю).

Прежде всего, на наш  взгляд, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, обязательным элементом состава которого является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения. Кроме того, эта норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе. Это означает, что к такому гражданскому служащему не могут применяться никакие «иные» меры дисциплинарного взыскания.

По нашему мнению, невыполнение обязанности по предоставлению сведений о доходах нельзя рассматривать в качестве дисциплинарного проступка, а увольнение гражданского служащего в данном случае не является мерой дисциплинарной ответственности. Как нам представляется, необходимо внести изменения в Закон о противодействии коррупции и закрепить данную норму в следующей редакции: «Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является основанием освобождения его от замещаемой должности и увольнения с государственной или муниципальной службы в связи с несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой».

Рассматриваемым Законом  установлена также обязанность  государственных и муниципальных  служащих уведомлять представителя  нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Следует отметить, что нарушение обязанности сообщать о фактах коррупционного поведения отнесено к дисциплинарным проступкам. Вместе с тем нельзя не отметить специфику данного нарушения должностных обязанностей. В частности, обращение к государственному или муниципальному служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений может иметь место в домашней обстановке, путем телефонного звонка и т.п. Поэтому, в отличие от традиционных дисциплинарных проступков (прогул, появление на работе в состоянии опьянения, нарушение служебного распорядка и т.п.), факт несообщения о склонении к совершению коррупционного правонарушения достаточно трудно обнаружить и зафиксировать.

Представляется, что в  такой ситуации момент обнаружения  данного дисциплинарного проступка  вполне может выйти за пределы  установленных законом шести  месяцев. Было бы целесообразно предусмотреть  более продолжительный срок применения дисциплинарного взыскания в указанном случае. В качестве примера можно привести положения ст. 81 ТК РФ, согласно которым увольнение работника в связи с совершением виновных действий, дающих основание для утраты к нему доверия, в случаях, когда эти действия совершены вне места работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, допускается не позднее одного года со дня обнаружения проступка работодателем.

Проведенный теоретико-методологический анализ позволил сделать следующие выводы:

1. На наш взгляд, многие из отмеченных проблем связаны с непониманием публичного характера дисциплинарной ответственности государственных служащих. В трудовых отношениях работодатель правомочен самостоятельно "взвешивать", квалифицировать дисциплинарные проступки работника и определять меру дисциплинарной ответственности (в рамках, установленных законом, разумеется) именно потому, что целью данной ответственности является его частный интерес. Подобный подход оказывается неприемлемым в рамках государственно-служебных отношений.Формирование корпоративной культуры изначально имеет важный экономический смысл в силу того, что организация функционирует в условиях конкуренции: чем успешнее будет объединение сотрудников для достижения общей цели, чем уникальнее организация будет представлена во внешней среде, тем более конкурентоспособной она окажется. Таким образом, ценности, нормы, миссия, идеология, традиции корпоративной культуры должны быть ориентированы на достижение конкурентоспособности организации.
2. Нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. В особенности это касается дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая, на наш взгляд, должна обладать сущностными отличиями от аналогичного института трудового законодательства.
3. Можно и нужно нормативно закрепить перечень публично значимых нарушений служебной дисциплины, которые влекут наиболее строгие меры дисциплинарной ответственности.

РАЗДЕЛ II. НОРМЫ ПРАВА КАК ЭЛЕМЕНТ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО 

Раскрывая сущность механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, необходимо в первую очередь обратиться к общей теории механизма правового регулирования. В юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» впервые ввел и раскрыл его содержание С.С. Алексеев. Под механизмом правового регулирования он понимает взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения». При этом образующими механизм правового регулирования правовыми средствами являются: 1) юридические нормы; 2) права и обязанности (правоотношение); 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты применения права. Административно-правовое регулирование является отраслевым видом общеправового регулирования, поэтому естественно то, что административно-правовой механизм регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, подпадает под предложенное выше определение. Речь идет о том, что механизм административно-правового регулирования содержит, по существу, тот же набор правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения. Так, например, А.П. Коренев к элементам (средствам) механизма административно-правового регулирования относил нормы административного права и его принципы, объективированные в законах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами и акты их применения, а также административно-правовые отношения. Профессор Ю.Н. Старилов, используя вместо технического термина «механизм» термин «система», к элементам системы административно-правового регулирования относит административно-правовые нормы, их применение субъектами права, в процессе которого субъекты занимаются толкованием норм административного права и, наконец, административно-правовые отношения. И.И. Веремеенко, Л.Л.Попов, А..П. Шергин к элементам структуры административно-правового регулирования относят конкретную норму права, акт ее применения, возникающее на ее основе правоотношение». Обобщая суждения ученых о структуре правового регулирования, можно сделать вывод о том, что правовыми средствами механизма административно-правового регулирования выступают правовые нормы, правовые отношения и акты применения и толкования права. Исходя из того, что дисциплинарные правоотношения являются разновидностью административных правоотношений и им присущи все их основные черты, логично будет механизм правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих рассмотреть в соотношении с механизмом административно - правового регулирования Соответственно, элементами (средствами) механизма административно- правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего являются: а) нормы права; б) правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; в) акты применения и толкования права, обусловленные реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Рассмотрим подробнее каждый элемент системы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. С точки зрения механизма правового регулирования, норма права - это начальный элемент механизма, определяющий его основу, направления правового поведения в складывающихся реальных общественных отношениях. Правовые нормы составляют базу правового регулирования, « от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов». Необходимо обратить внимание, что в юридической литературе практически не используется термин «дисциплинарная норма» или «дисциплинарно - правовая норма». Это явление объясняется тем, что указанные нормы относят к административно-правовым. Синтезируя приводимые в современной учебной и научной литературе понятия административно-правовой нормы, нетрудно выделить её качественные признаки: - она устанавливается или санкционируется государством; - содержит в себе правило должного или возможного поведения субъектов административного права; - обеспечивается специальными мерами государственного воздействия. Исходя из этого, можно предположить, что все указанные признаки присущи нормам дисциплинарным.

Правовое регулирование - длящийся во времени и пространстве процесс. Обозначенная выше стадия, при  которой осуществляется правотворческая  деятельность компетентных государственных органов, формулируются и закрепляются в нормативных актах правовые нормы, переходит в следующую стадию правового регулирования: возникновение правоотношений. Таким образом, если начальным звеном правового регулирования является юридическая норма, то среднее звено юридического механизма - это субъективное право и юридическая обязанность или, если связать их вместе, правовое отношение, то есть правоотношение. Однако правоотношения не возникают из ниоткуда, у них есть определенные предпосылки. Таковыми являются: - нормы права, которые наделяют участников правоотношений юридическими свойствами - правами и обязанностями. - юридические факты, которые указывают на те условия , при наличии которых в соответствии с законом возникают правоотношения (неисполнение обязанностей, акты, решения органов государственной власти) - правосубъектность - наделение участников правоотношений определенными юридическими свойствами (правоспособностью; дееспособность, деликтоспособностью). Правоотношениям, возникающим по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, присущ ряд признаков: -это всегда двусторонняя связь двух или более участников правоотношений (представитель нанимателя - гражданский служащий; комиссия по рассмотрению служебных споров - гражданский служащий; суд - гражданский служащий); -участники указанных правоотношений обладают соответствующими правами и обязанностями в рамках правоотношения; -правоотношение обеспечивается государственно - правовыми механизмами, в частности возможностью применения принудительных мер; В теории права правоотношения принято подразделять на виды: а) в зависимости от их отраслевой принадлежности (административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и т.п.); б) в зависимости от юридического факта, влекущего правоотношения (регулятивные и правоохранительные); в) в зависимости от характера осуществляемых субъектами норм права ( материальные и процессуальные); г) в зависимости от соотношения права участников правоотношений ( простые и сложные), д) в зависимости от соотношения прав и обязанностей участников. На основании предложенной классификации можно сделать вывод, что правоотношения, возникающие при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности являются: -правоохранительными (так как в их основе лежат неправомерные действия -дисциплинарный проступок- и они связаны с юридической ответственностью); - административно-правовыми (преимущественно) и гражданско-процессуальными (в случае обжалования дисциплинарного взыскания в судебном порядке (в настоящее время этот процесс, до принятия соответствующего закона, урегулирован гражданско-процессуальным законодательством)); - процессуальными; - сложными (так как у каждого участника правоотношений имеются и юридически права, и юридические обязанности). - как вертикальными - отношения, в которых один из участников подчинен другому (представитель нанимателя- гражданский служащий; представитель нанимателя - представитель государственного органа по вопросам государственной службы и кадров), так и горизонтальными -отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (гражданский служащий-комиссия по служебным спорам).