Так, в пункт 2 статьи 53
Земельного кодекса Российской
Федерации предусматривается, что
при отказе от права собственности
на земельный участок этот
земельный участок приобретает
правовой режим бесхозяйной вещи,
порядок прекращения права на
которую устанавливается гражданским
законодательством.
Ряд исследователей
резонно замечают, что пункт 2 статьи
214 Гражданского кодекса Российской
Федерации и пункт 2 статьи 53 Земельного
кодекса Российской Федерации не
согласуются между собой.
Следует отметить, что
это не единственный случай, когда
нормы Гражданского кодекса Российской
Федерации и Земельного кодекса
Российской Федерации не полностью
соответствуют друг другу.
Общие положения Гражданского
кодекса Российской Федерации
о государственной собственности
(глава 13) полностью применимы к
земельным участкам. В силу этих
причин статья 16 Земельного кодекса
Российской Федерации ограничивается
лишь констатацией наличия такой
формы собственности как государственная
собственность на землю.
Гражданский кодекс
Российской Федерации и Земельный
кодекс Российской Федерации
устанавливают множественность
субъектов государственной собственности
на землю. Собственниками земельных
участков могут выступать Российская
Федерация и субъекты Российской
Федерации (статья 214 Гражданского кодекса
Российской Федерации, статьи 17 и 18
Земельного кодекса Российской Федерации).
Особенностью государственной
собственности на землю является
то, что нормы о множественности
ее субъектов пока еще в
полной мере не реализованы. В
настоящее время федеральными
законами установлена только
федеральная собственность на
землю. Что касается собственности
субъектов Российской Федерации,
то федеральные законы лишь
предусматривают необходимость
ее выделения. Иными словами в
данное время государственная
собственность на землю разделяется
на две части, то есть на
федеральную собственность и
не разграниченную государственную
собственность.
Федеральной собственности
и собственности субъектов Российской
Федерации на землю посвящены
статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской
Федерации.
Вопросы, касающиеся не
разграниченной государственной
собственности на землю сейчас
должны решаться на основе
требований пункта 10 статьи 3 Федерального
закона "О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации".
Вопрос о субъекте
не разграниченной государственной
собственности на землю продолжает
оставаться дискуссионным. В специальной
литературе высказывалось мнение
о том, что собственником соответствующей
земли выступает Российская Федерация,
поскольку она перешла к ней
от СССР. Однако данная позиция
разделяется далеко не всеми специалистами.
Сохраняя неопределенность
в вопросе о том, кто является
субъектом права не разграниченной
государственной собственности, законодатель
четко указывает органы власти,
которые осуществляют распоряжение
этой собственностью.
Согласно части второй
пункта 10 статьи 3 Федерального закона
"О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации"
распоряжение землями до разграничения
государственной собственности
на землю осуществляется органами
местного самоуправления в пределах
их полномочий, если законодательством
не предусмотрено иное.
В этой норме воспроизводятся
положения Закона Российской
Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном
самоуправлении в Российской
Федерации". В статьях 51, 60 и 71 названного
законодательного акта полномочия
по распоряжению земельными участками
предоставлены поселковым, сельским,
районным и городским администрациям.
В некоторых субъектах
Российской Федерации (например, в
городе федерального значения
Москве) права собственника на
землю, находящуюся вне разграниченной
государственной собственности, осуществляют
органы государственной власти
субъектов Российской Федерации.
В этих случаях субъекты
Российской Федерации воспользовались
предоставленной им федеральным
законодательством возможностью
урегулировать своим законодательством
иначе вопрос об органах власти
распоряжающихся указанной землей.
Постановление Правительства
Российской Федерации от 7 августа
2002 г. № 576 "О порядке распоряжения
земельными участками, находящимися
в государственной собственности,
до разграничения государственной
собственности на землю" принципиально
не изменяет действующий на
протяжении двенадцати последних
лет порядок распоряжения государственной
земельной собственностью.
Содержание указанного
постановления сводится к тому,
чтобы обеспечить участие Министерства
имущественных отношений Российской
Федерации в распоряжение земельными
участками.
Министерству имущественных
отношений Российской Федерации
теперь предоставлено право:
а) осуществлять контроль
за перечислением в федеральный бюджет
средств от продажи земельных участков,
находящихся в государственной собственности,
а также от продажи права на заключение
договора аренды этих земельных участков
на торгах (аукционах, конкурсах);
б) осуществлять от
имени Российской Федерации юридические
действия по защите имущественных
прав и законных интересов
Российской Федерации в случае:
- предоставления земельных
участков органу государственной власти
Российской Федерации (его территориальному
органу), а также государственному учреждению,
государственному унитарному предприятию,
другой некоммерческой организации, созданным
органами государственной власти Российской
Федерации;
- предоставления органу
государственной власти Российской
Федерации (его территориальному
органу), гражданину и юридическому
лицу земельных участков, на которых
расположены объекты недвижимого
имущества, находящиеся в федеральной
собственности либо находившиеся
в федеральной собственности до отчуждения;
- прекращения прав указанных
органов, граждан и юридических лиц
на земельные участки;
- предоставления в собственность
или аренду земельных участков,
средства от продажи или аренды
которых поступают в федеральный бюджет.
Реальное участие Министерства
имущественных отношений Российской
Федерации в распоряжение земельными
участками, находящимися вне разграниченной
государственной собственности, состоит
лишь в проведении различного рода
согласований.
Процесс разграничения
государственной собственности
на землю, видимо, займет длительное
время, поэтому управление и распоряжение
соответствующей землей еще долго
будет иметь специфический характер.
До разграничения государственной
собственности на землю государственная
регистрация права государственной
собственности на землю для
осуществления распоряжения землями,
находящимися в государственной
собственности, не потребуется (часть
первая пункта 10 статьи 3 Федерального
закона "О введении в действие
Земельного кодекса Российской
Федерации").
Глава II. Анализ системы
государственных органов управления земельными
ресурсами в Российской Федерации
2.1
Анализ целей и задач управления
земельными ресурсами
Перед Россией на
современном этапе стоит непростая
задача завершения реформирования
земельных отношений и создания
своей национальной системы землепользования.
По Конституции земля и другие
природные ресурсы России могут
находиться в частной, государственной,
муниципальной и иных формах собственности.
Уже примерно 40 миллионов
человек стало в нашей стране обладателями
земельных участков, 12 миллионов человек
- собственниками земельных долей в бывших
колхозах и совхозах, большая часть земель
сельскохозяйственного назначения (около
140 миллионов гектаров) является собственностью
физических и юридических лиц, 13 миллионов
гектаров сельскохозяйственных угодий
(5,5% от их общей площади) передано крестьянским
(фермерским) хозяйствам. Количество фермеров
в последние годы стабилизировалось на
уровне 270-280 тысяч. Почтив 2 раза возросли
(с 0,19 до 0,36 га) размеры участков личных
подсобных хозяйств граждан. Постоянно
идет земельный оборот, десятки тысяч
людей ежегодно продают, сдают в аренду,
оформляют право наследования, осуществляют
другие сделки. Более половины территории
России относиться к федеральным землям,
они на праве пользования предоставлены
государственным лесохозяйственным предприятиям,
под объекты Министерства обороны, путей
сообщения, автомобильного транспорта
и др.
Эти земли меньше
подвержены перераспределению, управление
ими является исключительно прерогативой
государственных органов власти,
ряд правовых вопросов по ним
до настоящего времени не отрегулированы
из-за отсутствия федерального
закона. В настоящее время идут
дискуссии по поводу Земельного
кодекса РФ, отдельные депутаты
настаивают вообще его не принимать.
Мы считаем, что это документ
необходим. Он упорядочит существующий
региональный земельно-правовой
разнобой, создаст определённую
систему, в рамках которой местные
законодательные и правовые акты,
ведомственные инструкции будут
приведены в соответствие с
федеральным законом. Если это
положение реализуется, то работа
специалистов, то работа специалистов,
занимающихся земельными вопросами
в структурах исполнительной, законодательной
и судебной властей, значительно
улучшится, что естественно, позитивно
отразится на ходе земельной реформы в
целом.
Структура земельных
ресурсов РФ на 1 января 2007 года представлена
в приложении А.
Вместе с тем надо
сказать, что земельные преобразования
в России, начиная с 1991 года, даже
при отсутствии некоторых законов
не стояли на месте: - была ликвидирована
монополия государственной собственности
на землю, проведена реорганизация
23,5 тысяч колхозов и совхозов,
зарегистрированы права на землю
большинства граждан и юридических
лиц. Документы на земельные участки
выданы 38,4 млн. граждан и 674 тысячам
юридических лиц и крестьянских
хозяйств. Введена платность землепользования.
Огромный объем работ в этот
период выполнили специалисты
Госкомзема. Вся землеустроительная служба
функционировала четко и слажено. На федеральном
уровне готовились проекты законодательных
и нормативных актов, постановлений Правительства,
инструкции, письма, методические указания,
решались вопросы финансово и материально-технического
обеспечения системы. В низовых структурах
шла уже конкретная работа по реализации
тех задач, которые ставились в Москве
и субъектах федерации. Особенно много
пришлось потрудиться районным и городским
комитетам. Часто, бывая на местах, приходилось
видеть, как порою тяжело решались вопросы
по предоставлению земли. На первый взгляд
всё здесь казалось просто: человек подает
заявление на имя главы администрации
района, города, поселка, руководителя
коллективного хозяйства с просьбой о
выделении земельного участка и ждет соответственного
решения. Но на этом этапе между подачей
заявления и принятием решения земельным
комитетом проводилась основная, порой
малозаметная со стороны, но очень объемная
работа. Подготовка землеустроительных
дел по предоставлению земельных участков
в собственность, аренду, пользование,
межевание земель, оформление чертежей
и планов границ земельных участков, составление
проектов и схем землеустройства, проведение
инвентаризации земель, ведение земельно-кадастровой
документации, дежурных планов и карт,
списков плательщиков земельного налога,
осуществление государственного контроля
за использованием и охраной земель, дифференцирования
ставок земельного налога и доведения
их до всех землепользователей, установление
величины арендной платы и нормативной
цены земли, регистрация прав на земельные
участки сделок с ними, предоставление
земель для организации и расширения крестьянских
и личных подсобных хозяйств, садоводства,
огородничества, индивидуального жилищного
строительства - вот далеко не полный перечень
работ, выполненный землеустроительной
службой в ходе земельной реформы. Этот
перечень землеустроительных действий
базировался на большом списке законодательных
и нормативных актов, соблюдение и исполнение
их в достаточной степени компенсировало
отсутствие нового Земельного кодекса,
позволило целый ряд земельных преобразований
довести до логического конца и в основном
завершить первый этап земельной реформы
в России. Мне часто приходилось слышать
от глав сельских и поселковых администраций
о том, что они недостаточно «подкованы
в земельных делах», не всегда знают на
какой нормативный акт необходимо сослаться
при том или ином земельно-правовом действии.
Приведенный ниже в 3 частях 1 и 2 глав данной
работы, список основных земельно-регулирующих
словосочетаний и терминов, на мой взгляд,
окажет сельским землеустроителям существенную
практическую помощь при подготовке ими
грамотных и квалифицированных решений.
Однако как показала практика, в аграрном
секторе глубокого реформирования коллективных
сельскохозяйственных предприятий не
произошло. Реформы здесь, в основном,
ограничились тем, что большинство колхозов
и совхозов поменяли своё название, поделили
землю и имущество на паи, а затем вновь
закрепили всё за собой, но уже на основе
договора с владельцами земельных долей
и имущественных паёв. Диспаритет цен
на промышленную и сельскохозяйственную
продукцию не дал возможности селянам
вести расширенное воспроизводство, многие
коллективные и фермерские хозяйства
в последнее время перестали получать
прибыль и, следовательно, не могли приобретать
сельскохозяйственные машины и орудия,
ГСМ, в результате многие миллионы гектаров
пашни перестали обрабатываться, вышли
из интенсивного использования и фактически
трансформировались в категорию залежных
земель. Сейчас назрела необходимость
провести инвентаризацию этих земель,
зафиксировать на планах и картах, посчитать
точную площадь неиспользуемой пашни
в хозяйстве, районе, субъекте федерации
и в целом по России. Разработать программу
освоения и улучшения неиспользуемых
земель, передачу их в аренду и субаренду
всем эффективно хозяйствующим на селе
субъектам. По мере повышения экономического
состояния в аграрном комплексе начнется
медленный подъем в сельскохозяйственном
производстве и, вполне возможно, что как
и 45 лет назад страна встанет перед необходимостью
освоения залежных земель. Землеустроители
должны быть готовы к тому, чтобы выполнить
поставленные перед ними цели и задачи
в короткие сроки. Они определены в следующих
основных направлениях:
широкая денационализация
земель
приватизация земель
децентрализация права
государственной собственности
на землю и государственного
управления земельными ресурсами.
Разгосударствление земли
означает её денационализацию
в процессе приватизации, т.е. путем
передачи большей части в частную
собственность граждан - физических
лиц. О частной собственности
юридических лиц пока вопрос
не ставился, к этому тоже пришли
в ходе реформ. Право землепользования
граждан и юридических лиц
полностью сохранялось. Поставлена
цель дальше закрепить и развивать
новую форму права на землю
- права пожизненного наследуемого
владения землёй, а также шире
развивать аренду земли, как самостоятельное
более доступное право на землю,
отличное от права пользования.
Отсюда можно определить три
задачи:
определить собственника
земли
улучшение использования
земли, укрепление новых хозяйственных
формирований
формирование нового
АПК.
Земельные ресурсы
РФ по формам собственности
представлены в приложении Б.
Рисунок 1. Данные о земельных
ресурсах РФ
Из рисунка 1 хорошо
видно, что в ходе кадастровой
оценки были существенно уточнены
границы поселений, объём земель
сельхозназначения, объёмы земель лесного
фонда, объёмы земель водного фонда –
то есть все основные категории земельных
ресурсов РФ на сегодняшний день. Попутно
отметим, что данная классификация, как
в варианте 1996 года, так и в варианте 2004
г. абсолютно непрозрачна по отношению
к земельным ресурсам РФ, используемым
гражданами для личных, приусадебных нужд,
и, отчасти, ИЖС, всё ещё являющихся источником
основного объёма сделок с земельными
ресурсами РФ на публичном рынке.
Согласно данным доклада
Роснедвижимости «О состоянии и использовании
земель в Российской Федерации в 2006 году»,
в ходе 2006 года прогресс кадастровой оценки
шёл в направлении уточнения границ поселений
и земель сельскохозяйственного назначения.
Приращение земельного фонда по категориям,
по большей части прошло за счёт земельных
ресурсов РФ запаса.
2.2
Анализ разграничения государственной
и муниципальной собственности
на земельные ресурсы
В России, когда она
стала суверенной (1990-1991) и тем
более в 1992г., когда четко были
обозначены субъекты РФ и заключен
Федеративный договор, встал вопрос
разграничении государственной
и муниципальной собственности
на землю. За субъектами РФ
было признано их право государственной
собственности на землю на
их территории. Кроме того, в РФ
имеется 29 малочисленных народов, многие
из которых заявляют о своём
праве на землю. Таким образом,
возникло право государственной
федеральной собственности на
землю и право собственности
субъектов РФ, а позднее - и право
муниципальной собственности на
землю. В связи с таким административно-государственным
устройством РФ возникли вопросы
о разграничении прав в целом
на имущество, а затем и конкретно
на землю. В ЗК 1991 г. была закреплена
государственная собственность
на землю РСФСР и республик
в её составе (ст. 3) и в то
же время в ст. 15-16 была определена
компетенция РСФСР и республик
в её составе в области регулирования
земельных отношений. В ст. 17-20 подробно
говориться о компетенции сельских,
поселковых, городских и районных
органов власти в области регулирования
земельных отношений. Они осуществляют
владение, пользование и распоряжение
землёй на своей территории (предоставление
земель, их изъятие, взимание платы
за землю, контроль, ведение учета
и контроля, разрешение земельных споров).
Но о собственности краёв и областей, автономий
и муниципальной собственности ничего
не говорилось.