Участие прокурора в гражданском процессе

В судебной практике возник вопрос о том, должен ли прокурор, предъявивший иск в публичных (государственных) интересах, соблюсти внесудебный порядок  разрешения спора, установленный федеральным  законом или предусмотренный  договором сторон. В ч. 3 ст. 4 ГПК  РФ 1995 г. было предусмотрено, что это требование на прокурора не распространяется. Однако в ГПК РФ 2002 г. эта норма не воспроизведена¹².

Представляется, что данное требование должно быть соблюдено истцом, в защиту прав которого предъявлен иск. Если же дело представляет публичный  интерес, в нем нет субъекта материального  правоотношения (определенного истца), прокурор не должен соблюдать внесудебный  порядок урегулирования спора, поскольку  не является стороной в нем.

Прокурор обязан ссылаться  в заявлении на закон, подлежащий применению по предъявляемому иску⁸. Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в заявлении прокурора, предъявляемом в защиту интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов².

В случае же обращения прокурора  в защиту законных интересов гражданина прокурор должен обосновать, почему гражданин  лично не может предъявить иск (абз. 2 ч. 3 ст. 131 ГПК РФ).

В связи с этой нормой возникает вопрос: какое обоснование  должен представить прокурор, предъявляя иск в защиту прав и интересов  гражданина? Очевидно, в этих случаях, как правило, гражданин обращается с такой просьбой к прокурору  сам, прилагая соответствующие документы (справку о состоянии здоровья, инвалидности и так далее). Если же заявление подается в интересах  недееспособного лица, не имеющего представителя, прокурору об этом могут сообщить соседи и другие лица, которым стало известно о нарушении прав или злоупотреблении правами недееспособного. О таких фактах прокурор может узнать и из средств массовой информации⁸.

Возникает вопрос: как должен поступить судья, если прокурор не выполнил требование ч. 3 ст. 131 ГПК РФ? Представляется, что судья вправе оставить заявление без движения (ст. 136 ГПК РФ).

В последние годы в деятельности прокуроров значительное место занимают дела об оспаривании нормативных  правовых актов, противоречащих закону более высокого уровня, а также  иные дела в защиту прав неопределенного  круга лиц (о защите прав потребителей, охране окружающей среды и другое).

Прежде чем предъявить иск, прокурор должен собрать необходимый  фактический и доказательственный материал, проанализировать его. Однако в отличие от расследования уголовных  дел прокурор не вправе допрашивать  свидетелей и совершать другие действия, отнесенные гражданским процессуальным законом исключительно к компетенции  суда⁶.

Иск прокурора, как и любые  иные его действия в процессе, должен быть основан на проверенных материалах. В деле, возбужденном на основании  заявления прокурора, его участие  обязательно. Однако прокурор не связан в процессе своей первоначальной позицией и позицией лица, в интересах  которого предъявлен иск. Он всегда должен руководствоваться законом. Поэтому  если в ходе судебного разбирательства  прокурор придет к выводу о том, что  требования в части или в целом незаконны или необоснованы, он должен отказаться полностью или частично от предъявленного им иска.

Закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось судом о возникшем процессе и  участвовало в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ)². Соблюдение этого требования необходимо, так как решение, вынесенное по иску прокурора, обязательно для заинтересованного лица. Отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). При отказе прокурора от иска дело может быть прекращено производством лишь при условии отказа от иска и заинтересованного лица. Требование заинтересованного лица должно быть разрешено в том же процессе, поскольку, как следует из закона, оно всегда участвует в деле (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ).

Однако прокурор не может  требовать рассмотрения дела или  отмены определения суда о прекращении производства по делу в связи с отказом истца от иска, предъявленного в его интересах прокурором, если судом были соблюдены условия принятия отказа от иска (ч. 2 ст. 45, ч. 2 ст. 39 ГПК РФ).

Прокурор, предъявивший иск, дает объяснение по делу и участвует  в прениях первым (ст. 174 ГПК). Он обязан доказать те обстоятельства, на которые  ссылается в обоснование своих  требований и возражений (ст. 56 ГПК РФ)¹³.

Если истец участвует  в судебном заседании, он выступает  после прокурора, предъявившего  иск. Стороны вправе задавать вопросы  прокурору, предъявившему иск и  дающему объяснения по делу.

Не являясь субъектом  спорного правоотношения, прокурор не вправе распоряжаться материальным правом, в частности, не может заключить  мировое соглашение. Отказ прокурора  от иска является актом распоряжения лишь процессуальным правом. По этим же основаниям к прокурору нельзя предъявить встречный иск. Ответчик может предъявить встречный иск к лицу, в интересах  которого возбуждено дело⁸.

Таким образом, при предъявлении иска прокурор занимает в деле положение  истца, но только в процессуальном смысле.

Второй формой участия  прокурора в деле является вступление в него для дачи заключения в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. В ч. 3 ст. 45 ГПК РФ установлено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью и в иных случаях, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Наряду с делами, указанными в ст. 45, в ГПК РФ предусмотрено участие прокурора по некоторым делам, возникающим из публично-правовых отношений и особого производства (ст. 252, ч. 3 ст. 260, ст. 273, ч. 3 ст. 278, ч. 1 ст. 284, ст. 288, ч. 2 ст. 304 ГПК РФ). В СК РФ предусмотрено участие прокурора в делах, затрагивающих интересы детей (ст. 70, 72, 73)³.

Заключение прокурора  должно основываться на законе, подлежащем применению в рассматриваемом судом  деле с учетом исследованных в  судебном заседании доказательств. При исследовании доказательств прокурор, как лицо, участвующее в деле, вправе задавать вопросы сторонам, свидетелям, экспертам и специалистам; высказывать свое мнение по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ст. 35 ГПК РФ).

По окончании рассмотрения дела по существу прокурор дает заключение по делу в целом (ст. 190 ГПК РФ). Выступление прокурора, дающего заключение, в прениях ГПК РФ не предусматривает. В отличие от ГПК 1964 года действующий кодекс не наделяет правом дачи заключения прокурора, по заявлению которого возбуждается дело.

Прокурор не может давать заключение по делу, в котором прокуратура  является стороной.

Как при предъявлении иска, так и при даче заключения прокурор никаких решений по делу не принимает, он не вправе совершать процессуальные действия, входящие в компетенцию  суда. Он может лишь, как и любое  другое лицо, участвующее в деле, возбуждать перед судом ходатайство  о совершении какого-либо действия либо о разрешении определенного  вопроса.

Прокурор не может вносить  представление в суды второй и  надзорной инстанций, если прокуратура  является стороной по делу.

В ГПК РФ нет норм о даче заключения по делу в судах второй и надзорной инстанций. В связи с тем что, согласно ч. 3 ст. 45, неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, по которому он должен давать заключение, не препятствует разбирательству дела, в судебной практике возник вопрос о том, может ли прокурор вступить в дело во второй инстанции или в порядке надзора. Согласно п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., прокурор вправе принести представление в суд второй и надзорной инстанций, если он участвовал в деле (абз. 1); в абз. 3 этого пункта указано, что «с точки зрения положений ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ» прокурор вправе подать названные представления независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции¹⁰.

Вывод о том, что прокурор является лицом, участвующим в деле, независимо от того, явился ли он в суд  первой инстанции, правилен, поскольку  его участие прямо предусмотрено  законом и, следовательно, обязательно.

Но представление прокурора - одно из оснований возбуждения  дела в вышестоящих судах. При  даче же заключения прокурор привлекается к участию в деле, возбужденном другими заинтересованными лицами. Поэтому более правильным было бы в таких случаях привлечение прокурора к участию в деле для дачи заключения по инициативе вышестоящих судов.

Поскольку судебные постановления  исполняются судебными приставами, переданными в подчинение исполнительного  органа, на мой взгляд, в стадии исполнения судебных постановлений прокуратура  обязана осуществлять надзор за законностью  и своевременностью исполнения судебных решений; особое внимание должно обращаться на исполнение судебных решений, вынесенных по заявлениям и искам прокуроров, а также по деламо восстановлении на работе, взыскании алиментов на детей, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью.

Прокурор может предъявить исполнительный документ ко взысканию по делам, возбужденным по его инициативе в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных органов, а также недееспособных граждан.

Одна из задач прокуратуры - систематическое изучение и обобщение  практики рассмотрения и разрешения жалоб, поступающих от граждан и  организаций, сообщающих о фактах нарушения  законности в работе организаций, а  также о случаях обнаружения фактов ущемления прав организации и граждан. Рассматривая такие материалы, прокурор, прежде всего, принимает предусмотренные законом меры, направленные на устранение причин, порождающих эти нарушения, а в необходимых случаях обращается в суд в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, не имеющего возможности отстаивать в суде лично свои права, свободы интересы, а также в целях защиты государственных (публичных) интересов⁸.

2.Процессуальное положение прокурора

Анализ норм ГПК РФ показывает, что законодателем до настоящего времени не решен вопрос о процессуальном положении прокурора, обращающегося  в суд с заявлением в интересах  определенного лица. Между отдельными положениями ГПК РФ, регламентирующими  процессуальную деятельность прокурора  при предъявлении и рассмотрении его заявления судом, имеется  ряд противоречий, которые не способствуют правильному пониманию правовой природы участия прокурора в  гражданском судопроизводстве.

Так, согласно ч. 2 ст. 45 ГПК  РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами  и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Кроме того, в соответствии со ст. 38 ГПК РФ лицо, в интересах которого дело начато по заявлению лиц, обращающихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца. Однако далее в противоречие вышеизложенным нормам закона законодатель указал, что стороны пользуются равными процессуальными правами и несут равные процессуальные обязанности.

Пассивное поведение прокурора  в процессе судебного разбирательства  дела, возбужденного по его инициативе, свидетельствует о неадекватном (с точки зрения целей и задач  участия прокурора в гражданском  судопроизводстве) и неэффективном (с точки зрения результативности такого участия) использовании заложенных в соответствующих нормах процессуального  закона правовых возможностей. Видимо, эти или аналогичные соображения «подвигли» законодателя на прямое закрепление в нормах действующего ГПК РФ правила о том, что прокурор, подавший заявлением пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов» (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ).

Вступив в процесс рассмотрения и разрешения судом конкретного  дела, в котором он обязан участвовать  в силу закона, прокурор как лицо, участвующее в деле, вправе знакомиться  с материалами дела, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать  в их исследовании, заявлять ходатайства. К особым процессуальным действиям, на совершение которых уполномочен  прокурор, вступивший в уже начатый  процесс другими лицами, относится  его заключение как по отдельным  вопросам, возникающим во время разбирательства  дела, так и по существу рассматриваемого дела в целом.

Заключение по существу рассматриваемого дела дается прокурором в судебном заседании после исследования всех доказательств по делу (ст. 189 ГПК РФ). В своем заключении прокурор должен кратко обосновать общественную значимость рассматриваемых правоотношений и самого дела, если таковая имеет место, подробно проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, оценить их, показать, какие из них следует признать достоверными, а какие недостоверными и почему, на существование каких имеющих значения для дела обстоятельств указывают достоверные доказательства, раскрыть характер правоотношений сторон, прокомментировать закон или иной нормативный правовой акт, регулирующий данные правоотношения, и в конечном итоге высказать свое мнение, как на основании этой правовой нормы должно быть разрешено дело.

Высказанная прокурором точка  зрения по делу в целом не является обязательной для суда. Тем не менее, внимательное прослушивание речи прокурора, участвующего в деле, будь то его  выступление в прениях или  произнесенное в порядке дачи заключения, а также речей всех иных участвующих в деле лиц, позволяет  суду более четко уяснить позицию  каждого участника, воспринять их аргументацию, сопоставить различные точки как на фактическую, так и на правовую сторону рассматриваемого дела и, в полной мере сообразуясь с требованиями принципов законности, состязательности и других принципов гражданского процесса, сформировать свое внутреннее убеждение относительно оценки доказательств, круга обстоятельств, установленных по делу обоснованности и правомерности заявленных требований.