Прокурор в гражданском процессе

 Материалы прокурорской практики  свидетельствуют о возрастающем  количестве дел, возникающих из  публичных правоотношений, рассматриваемых  судами по заявлениям прокуроров, в том числе связанных с  оспариванием нормативных правовых  актов.

Анализ прокурорской практики по делам, возникающим из публичных правоотношений, свидетельствует об активизации  прокурорского надзора на указанном  направлении, достижении положительных  результатов. Вместе с тем данная работа прокуроров была бы более эффективной  при учете всех особенностей производства по делам, возникающим из публичных  правоотношений в суде.

Так, прокуратура субъекта Российской Федерации обратилась в суд с  заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений областного закона, регулирующего вопросы меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе детей. Решением областного суда признаны недействующими положения закона, которыми было установлено, что определенным категориям граждан лекарственные средства отпускаются не бесплатно, а со скидкой в размере 90%, а детям из многодетных семей до 6 лет - при условии, что семья, в которой они проживают, имеет среднедушевой доход не выше величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в области.

Также признаны незаконными положения  закона, согласно которым бесплатно  лекарственными средствами при амбулаторном лечении в учреждениях здравоохранения  государственной и муниципальной  систем здравоохранения обеспечиваются только дети, проживающие в семьях, имеющих среднедушевой доход  ниже величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в  области, из числа лиц, указанных  в ст. 1 данного Закона. Статья 4 этого Закона предусматривала частичную оплату больными лекарственных средств, которые ранее приобретались ими бесплатно, что ухудшало их положение и лишало установленных ранее льгот.В развитие признанных судом недействующими норм закона постановлением администрации области было утверждено Положение о порядке предоставления мер социальной поддержки в лекарственном обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих на территории области (далее - Положение), которое также противоречило федеральному законодательству по основаниям, указанным в названных судебных постановлениях.

Прокуратура области обратилась с  заявлением в суд о признании  данного Положения недействующим. В принятии заявления прокуратуры области о признании противоречащим федеральному законодательства данного Положения было отказано, поскольку в силу ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Таким образом, признано, что утратило силу и Положение, в связи, с чем оснований для рассмотрения заявления прокурора не имелось.¹⁹

Следует отметить, что особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, обусловлены характером рассматриваемых споров.Прежде всего, в данной процессуальной форме рассматриваются материально-правовые споры, относящиеся к публичному праву, которое определяется как совокупность отраслей права, регулирующих отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса (частного права). К таким отраслям относятся: международное, конституционное, административное, финансовое, уголовное, уголовно-процессуальное право и ряд других.Наличие данного вида судопроизводства, отличного от искового, обусловлено несколькими причинами: неравноправным положением участников в правоотношениях; специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях.Предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым, в отличие от частноправовых, присущ императивный (властный) характер. В качестве одного из участников данного вида судопроизводства всегда выступает государственный орган.Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.Кроме того, нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривают досудебного порядка урегулирования споров.

Так, согласно ч. 2 ст. 247 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Поэтому вопрос о том, располагал ли заявитель иными средствами защиты и воспользовался ли ими, не должен выясняться и заявление не может быть возвращено по этому основанию. Из изложенного следует, что п. 1 ст. 135 ГПК РФ по делам, возникающим из публичных правоотношений, не применяется.Как справедливо отмечается в юридической литературе, по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может иметь места договорная подсудность.²⁰

Кроме того, по делам, возникающим  из публичных правоотношений, установлены  сокращенные сроки обращения  в суд (по делам об оспаривании  решений, действий (бездействия) органов  государственной власти, органов  местного самоуправления, должностных  лиц, государственных и муниципальных  служащих - 3 месяца; по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации - 3 месяца, когда  заявителю стало известно о нарушении  избирательного законодательства, 8 дней со дня голосования по заявлениям об отмене регистрации кандидата; заявление  о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в  течение 3 дней со дня его поступления  в суд, но не позднее дня, предшествующего  дню голосования, а в день голосования - немедленно).

Другим отличием дел данной категории  от искового производства является отсутствие третьих лиц, как заявляющих самостоятельные  требования относительно предмета спора, так и не заявляющих таких требований. В то же время в процесс могут  вступать заинтересованные лица (ст. 34 ГПК РФ). Таковыми, например, могут  быть признаны органы юстиции, зарегистрировавшие нормативный правовой акт, являющийся предметом обжалования. Данные лица, участвующие в деле, имеют все  процессуальные права и несут все процессуальные обязанности. Причем если дело возбуждается по заявлению нескольких лиц или по заявлению одного, а потом в процесс вступают другие, то все они будут заявителями.

Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность  доказывания обстоятельств, послуживших  основанием принятия нормативного правового  акта, его законности, а также  законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих, возлагается  на орган, принявший нормативный  правовой акт, органы и лиц, которые  приняли оспариваемые решения или  совершили оспариваемые действия (бездействие).

Поэтому при проведении подготовки дела к судебному разбирательству, определяя, какие обстоятельства имеют  значение для дела, суд обязывает  указанные выше органы и лица представить  соответствующие доказательства. При  вступлении в процесс заинтересованных лиц на них также может быть возложена обязанность представлять доказательства. Должностные лица, не исполняющие требования суда о  представлении доказательств, согласно ч. 2 ст. 249 ГПК РФ могут быть подвергнуты штрафу. Представляя доказательства по своей инициативе, сторона - заинтересованное лицо обязана указать, какие обстоятельства подтверждаются каждой из них.

Также по-иному, в отличие от искового производства, распределены обязанности  по доказыванию в процессе, возникшем  из публичных правоотношений. Поскольку  данная норма возлагает бремя  доказывания на орган публичной  власти или должностных лиц, то, соответственно, заявитель освобождается от представления  таких доказательств. Вместе с тем  он должен привести соответствующие  доводы в обоснование правомерности  обращения в суд с таким  заявлением, т.е. доказать факт нарушения  своих прав. Если такие доводы отсутствуют, то на основании ст. 136 ГПК РФ заявление  должно быть оставлено без движения и предложено в разумные сроки  устранить имеющиеся недостатки. В случаях, когда факт нарушения  субъективных прав заявителя не подтверждается, в принятии заявления должно быть отказано на основании ч. 1 ст. 134 ГПК  РФ.Кроме того, при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства, установленные главой 22 ГПК РФ (ст. 246).Публично-правовой характер рассматриваемых дел обусловливает значимость участия прокурора и дачи им заключения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Знание прокурорами процессуальных особенностей рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, позволит повысить качество подготовки заявлений по делам указанной категории и будет способствовать более эффективной защите прав граждан.

2.3 Участие прокурора  в гражданском процессе по  делам особого производства

Особое производство - порядок рассмотрения отнесенных к ведению суда дел, для  которых характерны отсутствие спора  о праве, применение специальных  средств и способов охраны субъективных прав. Целью особого производства является не разрешение спора о праве гражданском, а подтверждение в бесспорном одностороннем судопроизводстве обстоятельств, имеющих юридическое значение, а также бесспорных прав и защита интересов заявителя, связанных с их реализацией. Как указывалось выше, в исковом производстве, где рассматриваются дела, возникающие из гражданских, семейных, трудовых и других отношений, суды разрешают споры о праве. Во всех делах особого производства вообще нет спора о праве, нет спорящих сторон, иска, мирового соглашения и всего остального, что рассчитано именно на случаи спора о праве. В особом производстве рассматриваются гражданские дела, по которым необходимо в судебном порядке подтвердить наличие или отсутствие юридических фактов или обстоятельств, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение личных или имущественных прав граждан. Например, гражданин обращается в суд с заявлением об установлении родственных отношений, поскольку установление данного факта ему необходимо для вступления в права наследования или для получения пенсии по случаю потери кормильца. Дела особого производства рассматриваются по общим правилам, но с определенными изменениями и дополнениями.

Общие правила:

1. Действуют общие принципы гражданского судопроизводства. 2. Дела особого производства проходят те же стадии, что и дела искового производства (возбуждение гражданского производства, подготовка дела к судебному разбирательству, судебное разбирательство, апелляция, кассация, надзор, пересмотр дела по вновь открывшемся обстоятельствам, исполнение решения суда), с особенностями, предусмотренными главами 28-38 ГПК РФ. 3. На дела особого производства полностью распространяются правила о представлении доказательств, доказательственной деятельности. 4. Действуют общие правила вынесения решения и их дальнейшего обжалования. Особенности: 1) Состав лиц, участвующих в делах особого производства. Здесь нет спора о праве, а, следовательно, нет истца и ответчика. Дело особого производства возбуждается заявителем. В особом производстве не будет таких участников как третьи лица (поскольку они связаны с предметом спора). Дела особого производства суд рассматривает с участием заинтересованных лиц. 2) Вопросы подведомственности и подсудности. Подведомственность дел особого производства практически каждый раз и практически для каждого вида дел определяется индивидуально. Во многих случаях требуется соблюдение различных досудебных процедур. Например, если суд устанавливает факт принадлежности правоустанавливающего документа, то гражданин должен до обращения в суд обратиться в орган, который ему этот документ выдал. 3) Отсутствие иска как правовой категории в данных делах. Следовательно, не будет тех институтов и правовых действий, которые связаны с иском. Так, невозможны такие действия как отказ (признание) иска, изменение его размеров, не допускается мировое соглашение, обеспечение иска. 4) Порядок возбуждения дела. По большинству дел особого производства в заявлении требуется указать цель возбуждения данного дела. Большинство дел особого производства могут быть возбуждены определенным кругом лиц, граждан или организаций. Например, ограничение дееспособности, заявителями могут быть члены семьи, которых человек ставит в трудное материальное положение, либо определенные организации, например, психиатрические больницы, если человек состоит на учете. 5) Судебное разбирательство и вынесение решения. В основном дела особого производства рассматриваются единолично судьей, за исключением дел о признании гражданина недееспособным и об ограничении дееспособности. Отсутствие спора о праве отражается на доказательственной обязанности и здесь эта обязанность возлагается на заявителя. Предметом доказывания будут те обстоятельства, с которыми закон связывает установление необходимого факта. Предмет доказывания определяется судьей в зависимости от того, с какой нормой материального права дело должно быть разрешено. Например, если гражданин должен быть объявлен ограниченно дееспособным, в ГК указываются условия признания и какие доказательства должен предъявить заявитель. 6) Обжалование решений по делам особого производства проходит по общим правилам. 7) Вступившее в законную силу решение является основанием для регистрации фактов, установленных судом в соответствующих органах.

В порядке особого производства рассматриваются также гражданские  дела, по которым необходимо подтвердить  наличие или отсутствие бесспорного  права - установление факта владения и пользования недвижимым имуществом, дела о восстановлении прав по утраченным ценным бумагам на предъявителя или  ордерным ценным бумагам, дела о восстановлении утраченного производства. По данным категориям дел судом решаются вопросы  не только факта, но и права. В этих случаях защита права не может  быть осуществлена в исковом порядке, так как отсутствует спор о  праве и заинтересованное лицо ни к кому никаких требований не предъявляет. Отсутствие спора о праве в делах особого производства отражается в правилах доказывания по этим делам.

Так, бремя доказывания во всех случаях лежит только на заявителе. Предмет доказывания определяется законом по каждой категории дел  особого производства. По делам об установлении юридических фактов в  предмет доказывания входят не только сами юридические факты, но и обстоятельства, связанные с невозможностью установить факт в несудебном порядке. В некоторых случаях закон указывает на необходимость применения отдельных средств доказывания.

Участие прокурора обязательно  по всем категориям дел особого производства, в которых решаются вопросы, связанные  с определением правового статуса  гражданина, - при рассмотрении дел  об усыновлении (удочерении) ребенка; по делам о признании гражданина безвестно отсутствующими или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами; об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; по делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока этой госпитализации; по делам о принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина.При подготовке дела к судебному разбирательству должен быть определен круг заинтересованных лиц.

В зависимости от того, для какой  цели устанавливается факт, заинтересованными  могут быть граждане и те или иные органы (органы социальной защиты населения, налоговые органы, финансовые органы и др.) В большинстве случаев прокурор в делах особого производства выступает не столько как надзирающий орган, а скорее, как гарант соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина и соблюдения законности(это конечно немногоидеалистическоеумозаключение). К сожалению, всегда есть случаи, когда права граждан не защищаются и, к сожалению не только надзорными органами, но и самими судами. Обратимся к судебной практике: