Проблема процессуальной классификации исков

С момента создания некоммерческая организация в форме учреждения вправе приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях»)20. Кроме того, некоммерческая организация в форме учреждения может отвечать по своим обязательствам субсидиарно с собственником переданного ей имущества при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения (п. 2 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Однако применительно к Банку России установлено, что государство не отвечает по его обязательствам, а Банк России – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (ст. 2 Федерального закона).

Федеральным законом право на осуществление предпринимательской деятельности Банку России не предоставлено. Предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ). Приведенные признаки предпринимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по целям, ни по характеру его деятельности. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования в денежно-кредитной и банковской сферах экономическими методами Банк России может получать собственные доходы. Однако Федеральным законом предусмотрены значительные ограничения прав Банка России на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами – некоммерческими организациями (ст. 7, 48 Федерального закона).

Вышеприведенные особенности, присущие Банку России как юридическому лицу, позволяют сделать вывод о том, что среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует такая организационно-правовая форма, как государственное учреждение. Однако правовое положение самих государственных учреждений РФ, и в частности органов государственной власти, ни ГК РФ, ни Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не определяют.

Возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Такая деятельность носит государственно-властный, общеобязательный характер и означает, что Банк России осуществляет функции государственного управления в кредитно-денежной и банковской сферах. Поэтому Банк России не может находиться вне системы органов государственного управления.

В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что понятие «государственное управление» не тождественно понятию «исполнительная власть»21. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти». Органом, осуществляющим функции государственного управления в кредитно-денежной сфере, но не относящимся к субъектам исполнительной власти, является Банк России. Осуществляемые Банком России функции государственного управления отличаются от деятельности многих других органов государственного управления тем, что такое управление носит не непосредственный характер, предполагающий право собственности на имущество управляемого объекта, его подчинение органу управления, а также право органа государственного управления вмешиваться в оперативную деятельность подчиненных объектов22. Государственное управление денежно-кредитной и банковской деятельностью осуществляется Банком России путем денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля, регулирования Банком России банковской деятельности (банковское регулирование), а также в форме надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций, непосредственно ему не подчиненных.

Следовательно, Банк России безусловно является органом государственного управления РФ, наделенным государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере и сфере банковской деятельности23. Но при этом Банк России не является органом исполнительной власти, не имеет полномочий распорядительного характера в отношении организаций, образующих банковскую систему и, по общему правилу, не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность. Одновременно с этим в отличие от других государственных органов Банк России при осуществлении функций по регулированию банковской деятельности полностью независим от всех органов государственной власти, действующих в России.

Центральный банк РФ  в связи с особенностями его статуса и возложенных на него полномочий является одним из государственных органов, но при этом он не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ24. Банк России является особым государственным органом РФ. Правовое положение Банка России, являющегося некоммерческой организацией, осуществляющей свою деятельность, связанную с государственным управлением, в соответствии с действующим законодательством и целями его деятельности, вполне согласуется с правовыми нормами, закрепленными в ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Все особенности юридического статуса Банка России как государственной некоммерческой организации в форме учреждения, наделенного государственно-властными функциями, следовало бы более подробно урегулировать в Федеральном законе. 
Подводя итог рассматриваемому вопросу, необходимо сделать вывод, что Банк России представляет собой государственный орган управления с возложенными на него особыми функциями, применяемыми в сфере денежно-кредитных отношений, а также в банковской деятельности. Для реализации упомянутых функций Банк России наделен соответствующими государственно-властными и гражданско-правовыми полномочиями. Его особый статус выражается в том, что Центральный банк РФ не включен в систему органов государственной власти РФ (ст. 11 Конституции РФ), но при этом является государственным учреждением и представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих государственное управление в денежно-кредитной и банковской сферах РФ. В юридической литературе не исключается возможность существования такого рода государственных органов.

Несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса Банка России как государственного органа и юридического лица.

Глава II. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ФОРМА И МЕСТО ЦБ РФ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Как отмечается в юридической литературе, современные центральные банки обладают особой правосубъектностью по сравнению с другими юридическими лицами, что связано с той двойственностью, которая присуща всем национальным банкам в государствах с рыночной экономикой. С одной стороны, в экономической системе национальный банк выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства экономическую политику, с другой - в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Таким образом, он совмещает черты учреждения публичного права с чертами частноправовой организации25. Рассмотрим отдельной публично-правовую и частноправовую составляющие статуса ЦБ РФ, то есть особенности его статуса как государственного органа и как юридического лица.

2.1. ЦБ РФ как государственный  орган

Вопрос о правовой природе ЦБ РФ, о его организационно-правовой форме активно обсуждается в юридической литературе и является дискуссионным. Вопросы эмиссии денежных средств, стабильности национальной валюты чрезвычайно важны для экономики страны, поэтому отмеченные конституционные положения свидетельствуют о государственном характере деятельности ЦБ РФ. Однако, ЦБ РФ обладает отдельными признаками, характеризующими его как некоммерческую организацию (юридическую лицо). Возникает и еще один вопрос: если ЦБ РФ - государственный орган, то к какой ветви власти его следует отнести?

В литературе по этому вопросу сложилось несколько позиций. Некоторые авторы считают ЦБ РФ исключительно субъектом публичного права, отвергая какие-либо частноправовые элементы в его природе26. Ряд исследователей, наоборот, следуя принципу независимости, относят ЦБ РФ к юридическим лицам особого рода27. Но подавляющее большинство авторов отстаивают тезис о «двуединой» правовой природе статуса ЦБ РФ. Мы также полагаем, что наиболее правильной является последняя точка зрения.

Судебная практика определяет ЦБ РФ как «важное федеральное ведомство» и при рассмотрении споров о признании его актов незаконными по аналогии применялось законодательство, регулирующее правотворческую деятельность органов исполнительной власти28. Позднее суды стали применять в спорах с его участием процессуальное законодательство, применяемое для государственных органов: о подведомственности споров о признании акта государственного органа недействительным, о распределений обязанности по доказыванию законности своих решений (действий) и т.д.29

Президиум ВАС неоднократно отмечал, что статус ЦБ РФ установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Эти полномочия, а равно иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения30.

В то же время, нередко в официальных документах ЦБ РФ не включается в систему органов исполнительной власти и как бы «стоит особняком». Например, согласно Регламенту Правительства РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается с учетом предложений федеральных органов государственной власти, ЦБ РФ, других органов и организаций, определяемых Правительством РФ31. Из изложенной формулировки следует, что нормативный правовой акт не относит прямо ЦБ РФ к федеральным органам государственной власти, а указывает его обособленно, в особой группе субъектов, представленной в единственном числе исключительно ЦБ РФ. Данный подход наблюдается и на уровне федерального закона. Так, Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» согласно преамбуле «регулирует отношения между банками Российской Федерации, Агентством по страхованию вкладов, ЦБ РФ и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках»32.

Рассматривая конкретное дело, ФАС Поволжского округа назвал ЦБ РФ государственным органом, регулирующим валютно-денежное обращение33. Конституционный суд указал: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией РФ, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения»34.

Анализ судебной практики свидетельствует, что суды исходят из того, что ЦБ РФ является органом государственной власти и его государственно-правовой статус определен в ст. 75 Конституции РФ. Как государственный орган ЦБ РФ, в частности, вправе пользоваться различного рода льготами по уплате налогов и сборов, предусмотренными для органов государственной власти35. К примеру, Высший Арбитражный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: поскольку в п. 14 ст. 12 Закона РФ «О плате за землю» имеется указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения органов государственной власти и управления, ЦБ РФ с учетом его конституционно-правового статуса вправе воспользоваться данной льготой36.

ФАС Московского округа указал: ЦБ РФ, его учреждения и структурные подразделения разделения, действующие в составе территориальных учреждений, не являются плательщиками земельного налога, поскольку ЦБ РФ относится к органам государственной власти и образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Тот факт, что ЦБ РФ осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию власти, следует из ст. 71, 75 Конституции РФ и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»37.

Доктринальные источники в подавляющем большинстве признают государственную природу ЦБ РФ. Рассматривая взаимодействие ЦБ РФ и Правительства РФ, Е.А. Павлодский приходит к выводу о том, что характер полномочий ЦБ РФ подтверждает его принадлежность к государственным органам38.  Я.А. Гейвандов указывает следующие признаки ЦБ РФ как государственного органа: 1) закрепление конституционных положений о ЦБ РФ в разделе «Феде

ративное устройство», посвященном государственному устройству страны и разграничению полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; 2) возложение на ЦБ РФ функций и полномочий по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования, находящихся в ведении Российской Федерации; 3) предоставленные ему полномочия по изданию нормативных актов; 4) наделение ЦБ РФ государственно-властными полномочиями по осуществлению банковского и валютного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по применению санкций за допущенные кредитными организациями нарушения действующего банковского и валютного законодательства39.

К этим признакам, на наш взгляд, можно добавить и государственно-распорядительный порядок образования ЦБ РФ. Как известно, государственные органы создаются в соответствии с установленным законом порядком. ЦБ РФ образован нас основании Закона РСФСР от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном Банке РФ (Банке России)». Структура ЦБ РФ и порядок формирования его органов управления определен п. «г» ст. 83, п. «в» ст. 103 Конституции РФ и Законе о ЦБ РФ. Президент РФ представляет Государственной Думе Федерального Собрания РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также ставит перед ней вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ). Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя ЦБ РФ, а также членов Совета директоров (п. «в» ст. 103 Конституции РФ и ст. 15 Закона о Банке).

ЦБ РФ имеет территориальную организацию, сходную с системой иных федеральных государственных органов. Он имеют свои подразделения в субъектах РФ и в федеральных округах. Положением о территориальных учреждениях ЦБ РФ в краях, областях, автономных округах, городах Москва, Санкт-Петербург создаются главные управления ЦБ РФ, в национальных республиках - национальные банки ЦБ РФ40. Местом расположения территориальных учреждений является административный центр субъекта РФ. Все подразделения ЦБ РФ имеют строго централизованную систему с единым центром управления. Такая система позволяет ЦБ РФ эффективно выполнять свои функции.