Проблема процессуальной классификации исков

Следует отметить также, что отдельные бюджетные полномочия ЦБ РФ могут устанавливаться Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В частности, речь идет о полномочиях по формированию доходной части федерального бюджета и выполнению полномочий агента Правительства РФ на фондовом рынке.

Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» закрепляет полномочия ЦБ РФ как органа валютного регулирования и органа валютного контроля. Этот Закон в отличие от предыдущего содержит не только полномочия, но и цель деятельности ЦБ РФ в области валютного регулирования и валютного контроля, под которой понимается реализация единой государственной валютной политики, а также устойчивость валюты Российской Федерации и стабильность внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.

Уголовный кодекс РФ предусматривают уголовную ответственность за преступления в области эмиссии денежных знаков (ст. 186), правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней (ст. 191, 192), невозвращения из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193). Тем самым нормы УК РФ направлены на защиту конституционных полномочий ЦБ РФ от преступных посягательств со стороны иных лиц и призваны обеспечить возможность ЦБ РФ беспрепятственно реализовать конституционные функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, а также эмиссии денежных знаков.

Нормы ГК РФ не выделяют ЦБ РФ среди других участников гражданских правоотношений. На него распространяется действие всех принципов, предусмотренных и для других участников. ЦБ РФ отвечает признакам юридического лица, поэтому его участие в гражданских правоотношениях регулируются нормами ГК РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». ЦБ РФ вправе заключать любые договоры, прямо не запрещенные законом. Нормами ГК РФ ему гарантируется судебная защита нарушенных прав и законных интересов.

Налоговый кодекс РФ не содержит норм, отдельно регулирующих вопросы налогообложения ЦБ РФ. Следует заметить, что налоговое законодательство не освобождает его от налогового бремени. Более того, ст. 26 Закона о Банке содержит обязанность ЦБ РФ платить налоги и сборы, предусмотренные НК РФ. В то же время нельзя сказать, что вопрос налогообложения ЦБ РФ полностью решен, так как неизвестна правовая природа пятидесяти процентных отчислений в доход федерального бюджета от полученной прибыли, и можно ли признать данные отчисления налогом.

Пункт «ж» ст. 71 Конституции РФ относит вопросы организации и деятельности ЦБ РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Закон о Банке предусматривает: статус, цель деятельности, функции и полномочия ЦБ РФ определяются Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 1). Поэтому ЦБ РФ не может принимать нормативные акты по этим вопросам. Однако, ведомственные нормативные акты могут конкретизировать отдельные вопросы, связанные с реализацией тех или иных элементов правового статуса ЦБ РФ.

По моему мнению, следует поддержать научную позицию Б.С. Эбзеева, о том, что решения Конституционного Суда являются источниками права и им присуща материально-правовая сила закона9. Конституционный Суд фактически выполняет в определенных пределах и правотворческую функцию, осуществляя конкретизацию и интерпретацию норм Конституции РФ, которая подчас расходится с позицией законодателя и правоприменителей10. Конституционный Суд РФ также создает новые нормы, в особенности процедурного характера, восполняющие пробелы Конституции11.

Прецеденты, создаваемые Судом, как и акты толкования, имеют нормативно-регулирующее значение и в этом смысле также являются высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов конституционно-правовых отношений12. Об этом же говорится и в ст. 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которой решения Суда обязательны не только для участников конституционного спора, но и для иных субъектов права.

Конституционный Суд РФ рассматривает вопросы о соответствии Конституции РФ положений федеральных законов, так или иначе регулирующих вопросы организации и деятельности ЦБ РФ. Представитель ЦБ РФ может быть заслушан в качестве приглашенной стороны при рассмотрении соответствующих вопросов в ходе конституционного судопроизводства. Кроме пояснений по делу ЦБ РФ может подавать ходатайства в Конституционный Суд о разъяснении его определений. Представители ЦБ РФ принимают участие в качестве при рассмотрении дел по вопросам, отнесенным к его компетенции, в частности, относительно регулирования банковской деятельности и расчетов.

Нормативный договор определяется в литературе как «договорный акт,  устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально  неопределённого круга  лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения»13. Примером такого договорного акта может служить Соглашение между Правительством РФ, ЦБ РФ и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 года, предусматривающее, что стороны не будут допускать каких-либо ограничений для перемещения (перевода) денежных средств между банками и их учреждениями на территории Российской Федерации, включая Республику Татарстан. Согласно ст.1 Соглашения в решении вопросов в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики стороны исходят из того, что валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия и федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации, а Национальный банк Республики Татарстан является территориальным учреждением ЦБ РФ14.

Анализируя источники правового регулирования статуса ЦБ РФ, можно сделать выводы, что, во-первых, ЦБ РФ наделен признаками как государственного органа, так и некоммерческой организации; во-вторых, источниками конституционно-правового регулирования являются нормативно-правовые акты федерального уровня в силу конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71 Конституции РФ); в-третьих, базовое значение для формирования внутренней организации и деятельности ЦБ РФ имеют Конституция РФ и Закон о Банке.

2. Особенности правового статуса Центрального Банка РФ

Проводимые в стране реформы денежно-кредитной системы, отказ от государственной монополии в банковской сфере потребовали изменения правового положения, функций и полномочий главного банка Российской Федерации. Появилась потребность в управлении денежно-кредитной и банковской сферами не только административными, но и гражданско-правовыми методами. Реальностью стало государственное управление экономическими процессами с использованием Банком России таких, далеко не административных инструментов и методов государственной денежно-кредитной политики, как: процентные ставки, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п15.

В результате преобразований Банк России приобрел функции государственного органа, осуществляющего банковское регулирование, банковский надзор и контроль от имени РФ. Для реализации указанных функций на Банк России возложены государственно-властные полномочия. Кроме того, Банк России осуществляет банковское обслуживание юридических и физических лиц, осуществляет кассовое исполнение бюджета, операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ (ч. 2 ст. 23 Федерального закона) и т.п. Приведенные особенности правового положения Банка России представляют интерес с точки зрения банковского права. Но Банк России в установленных Федеральным законом случаях может также участвовать в гражданских и иных (например, трудовых) правоотношениях в своих интересах или в интересах своих служащих, может осуществлять управленческие функции в отношении подчиненных предприятий, учреждений и организаций.16

Вместе с тем, несмотря на такое разнообразие возложенных на Банк России функций, его правовое положение, в том числе организационно-правовая форма как юридического лица в действующем законодательстве должным образом не определено.17 Поэтому исследование  правового положения Банка России представляется весьма актуальным для российской юридической науки и практики.

Согласно ст. 2 Федерального закона Банк России является юридическим лицом. Однако эта норма не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления РФ.18 Этот пробел в действующем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями. Поэтому определение юридического статуса Банка России имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

В соответствии с ГК РФ юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах.19 Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают правоспособность. Придумывать нечто не предусмотренное законом их создатели (учредители) не вправе. Поэтому в учредительных документах юридических лиц, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму (ст. 52, 54 ГК РФ).

Решающее значение для определения вида и организационно-правовой формы Банка России, как и любого другого юридического лица, являются цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций.

Документом, которым создан Банк России, является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно этому закону получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона). Организации, в том числе Банк России, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), признаются некоммерческими организациями. Именно в связи с некоммерческим статусом Банка России ст. 2 Федерального закона предусматривает, что Банк России в налоговых органах не регистрируется. 
Основными целями деятельности Банка России, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов (ст. 3 Федерального закона). Указанные цели Банка России связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они несомненно нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в ст. 116 – 123 ГК РФ, ст. 6–12 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ).

В соответствии с действующим законодательством Банк России также создан собственником – Российской Федерацией. Решение РФ о создании Банка России как некоммерческой организации сформулировано в Федеральном законе. Создавая Банк России, собственник – Российская Федерация – наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 Федерального закона). На этом финансирование Банка России со стороны Российской Федерации было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник – Российская Федерация – финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании.  
Имущество любого юридического лица на основании ГК РФ может быть либо в его собственности, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляется за ним на праве оперативного управления. Учитывая, что в Федеральном законе прямо установлено, что собственником имущества Банка России является РФ, Банк России собственником имеющегося у него имущества не является. В то же время имущество Банка России также не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В юридической науке вполне обоснованно признается, что «субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие (ст. 113–114 ГК РФ), как разновидность коммерческих организаций» . Поэтому федеральное имущество согласно закону может принадлежать Банку России только на праве оперативного управления, как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения (ст. 296 ГК РФ, п.1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Согласно ГК РФ под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ). 
Устанавливая, что уставный капитал и иное имущество Банка России не являются его собственностью, Федеральный закон определил, что Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных Федеральным законом, а именно: в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными в Федеральном законе (ст. 1, 2 Федерального закона). В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства (ст. 296 ГК РФ), Федеральным законом установлены некоторые особенности изъятия имущества Банка России. Так, определено, что изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается (ст. 2 Федерального закона). Данная норма, как представляется, является правовым средством, обеспечивающим соблюдение установленного Федеральным законом запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете , а также кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 22 Федерального закона). Вместе с тем, как видно из анализа некоторых решений Правительства РФ оно не исключает возможности получения от Банка России соответствующих кредитов. Поэтому законодателем приняты меры, направленные на недопущение принудительного изъятия органами исполнительной власти имущества (денежных средств) Банка России. Установленное Федеральным законом ограничение на изъятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблюдения  конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России (ст. 75 Конституции РФ). Таким образом, предусмотренный ст. 2 Федерального закона особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Банком России объективно обусловлен возложенными на Банк России функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству. Возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреждений не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации, при необходимости,  осуществляется на основании, принимаемых в установленном порядке федеральных законов. Например, Федеральным законом от 5 июня 1996 г. «О перечислении прибыли Центрального банка РФ в федеральный бюджет» Банку России предписано перечислить в федеральный бюджет прибыль по отчету за 1994 г. в сумме 5 трлн. рублей . 
Некоторые особенности присущи Банку России и в части касающейся распоряжения им своим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Но из этого общего правила применительно к Банку России также имеются исключения. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» установлена обязанность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам каждого года . Согласно ст. 10 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» прибыль Банка России является одним из источников формирования доходов федерального бюджета на 1997 г.