Общая характеристика гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Заявление об оспаривании  решений, действий (бездействия) органов  государственной власти, органов  местного самоуправления, должностных  лиц, государственных или муниципальных служащих должно отвечать требованиям, предусмотренным абзацем вторым ч. 1 ст. 247 и ст. 131 ГПК РФ, в части, не противоречащей особенностям производства по делам данной категории, установленным главами 23 и 25 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, являются незаконными, какие права и свободы нарушены (осуществлению каких прав и свобод созданы препятствия).

К заявлению об оспаривании  решений, действий (бездействия) органов  государственной власти, органов  местного самоуправления, должностных  лиц, государственных или муниципальных  служащих необходимо приобщать копию  заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя, сведения, подтверждающие факт принятия оспариваемых решений, совершение оспариваемых действий или бездействия (часть 1 статьи 246, статья 132 ГПК РФ). При этом необходимо учитывать, что согласно подпункту 9 пункта 1 статьи 33336 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Установив, что заявление  не отвечает указанным требованиям, судья в соответствии с частью 1 статьи 136 ГПК РФ выносит определение  об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для  исправления его недостатков. В  случае невыполнения или ненадлежащего  выполнения требований, содержащихся в определении, судья совершает  действия, указанные в части второй названной статьи.

Судья отказывает в принятии заявления на основании ст. 248 или  п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда:

•  заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке, то есть рассмотрение заявления неподведомственно суду общей юрисдикции либо заявление подлежит рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, а также в порядке апелляционного, кассационного или надзорного производства (оспариваются действия судей, связанные с осуществлением производства по конкретному гражданскому делу). В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего должно осуществляться в ином судебном порядке. Однако судья не вправе отказать в принятии заявления, если установит, что данное заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином виде гражданского судопроизводства. В этом случае судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении соответствующего вида гражданского судопроизводства, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, ч. 1 ст. 136 ГПК РФ). Если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ);

•  в заявлении гражданина или организации оспаривается решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, очевидно не затрагивающее их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки решения, действия (бездействия) в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ (например, заявление организации об оспаривании решения квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи). В случае, когда из заявления не усматривается, что оспариваемое решение, действие (бездействие) явно не затрагивает права и свободы заявителя, судья не вправе отказать в принятии такого заявления;

•  заявление подано в защиту прав и свобод другого лица органом или лицом, которым федеральными законами не предоставлено такое право;

•  имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по заявлению о том же предмете, если правомерность решений, действий (бездействия) органов и лиц, названных в части 1 статьи 254 ГПК РФ, уже проверялась судом.

Если  обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления, будут установлены после принятия заявления, судья на основании абзаца второго статьи 220 ГПК РФ прекращает производство по делу. Вместе с тем судья не вправе прекратить производство по делу, если оспариваемое решение, действие (бездействие) уже отменено, но заявитель настаивает на рассмотрении дела по существу и устранении допущенных нарушений его прав и свобод либо препятствий к их осуществлению, поскольку в этом случае должен быть исследован вопрос о том, были ли при этом устранены в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод заявителя, что может быть сделано только при рассмотрении заявления по существу.

В соответствии с положениями  ч. 1 ст. 257 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании  решений, действий (бездействия) органов  государственной власти, органов  местного самоуправления, должностных  лиц, государственных и муниципальных  служащих относятся соответствующий  орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие).

В случае, когда до рассмотрения дела орган  государственной власти или орган  местного самоуправления реорганизован  либо упразднен, суд привлекает к  участию в деле его правопреемника или орган, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя и устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод. Если к моменту рассмотрения заявления лицо, решения или действия (бездействие) которого оспариваются, уже не является должностным лицом, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле лица, занимающего эту должность, либо соответствующего органа, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя или устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод.

Исходя из положений части 4 статьи 254 ГПК РФ судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что не предрешает результата рассмотрения дела судом.

По  делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих обязанность  по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) согласно части 1 статьи 249 ГПК РФ возлагается  на орган или лицо, которые приняли  оспариваемые решения или совершили  оспариваемые действия (бездействие).

В целях  правильного рассмотрения и разрешения дела суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств  должностные лица могут быть подвергнуты  штрафу в размере, установленном  частью 2 статьи 249 ГПК РФ.

Судам в порядке подготовки дела к судебному  разбирательству необходимо истребовать  и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов  и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных  (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими ненормативных правовых актов или осуществления действий, если таковой установлен.

При подготовке к судебному разбирательству  дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в каждом случае надлежит истребовать  и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем  определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых  случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов  Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (части 1 - 3 статьи 34, часть 11 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

При подготовке дела к судебному разбирательству  надлежит учитывать, что к обстоятельствам, имеющим значение для правильного  разрешения данной категории дел, в  частности, относятся:

•  соблюдение срока обращения с заявлением в суд;

•  законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия).

Необходимо  учитывать, что помимо указанного в  части 1 статьи 256 ГПК РФ трехмесячного  срока обращения с заявлением в суд действующим законодательством  предусмотрены специальные сроки  оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, частью 2 статьи 441 ГПК РФ, статьей 26 Федерального закона "Об органах  судейского сообщества в Российской Федерации", статьей 357 ТК РФ, пунктом 3 статьи 10 Федерального закона "О  беженцах", пунктом 4 статьи 7 и пунктом 7 статьи 131 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", пунктом 3 статьи 8 Федерального закона "О вынужденных переселенцах").

Исходя  из положений части 1 статьи 4 и части 1 статьи 256 ГПК РФ срок обращения  с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда  заявителю стало известно о нарушении  его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению  его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении  к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

•  Имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или не совершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

•  Соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

•  Соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение  требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих  о незаконности принятых решений, совершенных  действий (бездействия).

По смыслу норм, закрепленных в главах 23 и 25 ГПК РФ, возможность  принятия судом отказа от принятого  к производству заявления по данной категории дел не исключается. При решении вопроса о допустимости принятия отказа от заявления с учетом положений части 2 статьи 39, статьи 173 ГПК РФ суду следует выяснять мотивы, по которым заявитель отказывается от своих требований, является ли такой отказ его свободным волеизъявлением, не противоречит ли он закону и не нарушает ли права и свободы заявителя, а также других лиц, интересы которых он представляет, понятны ли заявителю последствия принятия судом отказа от заявления.

§3. Судебное решение по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Постановление суда первой инстанции, которым дело разрешается  по существу, выносится в форме решения.

Постановление суда первой инстанции, которым дело разрешается  по существу, принимается именем Российской Федерации в форме решения  суда (ч. 1 ст. 194 ГПК РФ). Решение суда принимается по всем категориям дел (по делам искового производства, особого  производства, по делам, возникающим  из публичных правоотношений), за исключением  дел, рассматриваемых в приказном  производстве. Решением суда дело разрешается  по существу, и определяются материальные права и обязанности сторон. Судебное решение - акт правосудия, осуществляемый от имени государства²⁰.

При рассмотрении дел в  рамках данного производства суд  при вынесении решения может  быть связан дискреционными полномочиями, которые принадлежат только соответствующему органу либо должностному лицу. Имеет  особенности и законная сила судебного  решения по делам из публичных  правоотношений. Согласно ст. 250 ГПК  РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также  иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

Таким образом, законная сила судебного решения по данной категории  дел распространяется на всех лиц, если совпадают предмет и основания  их заявления. Поэтому судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных  правоотношений, если имеется решение  суда, принятое по заявлению о том  же предмете и вступившее в законную силу.

Суд, признав заявление  обоснованным, принимает решение  об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить  в полном объеме допущенное нарушение  прав и свобод гражданина или препятствие  к осуществлению гражданином  его прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК  РФ).

Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято  либо совершено в соответствии с  законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и  права либо свободы гражданина не были нарушены (ч. 4 ст. 258 ГПК РФ).

Статья 258 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу предоставляет  объединениям граждан (юридическим  лицам) право на подачу в суд заявлений  об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и предполагают обязанность суда рассмотреть такое заявление по существу²¹.