Гражданское законодательство Республики Казахстан: современное состояние и перспективы развития

      Забегая  вперед, выскажем еще одну мысль,  связанную с возможным принятием  трудового кодекса. В советское  время, действительно, существовал  Кодекс законов о труде. Однако с переходом к рыночным отношениям Республика Казахстан отказалась от кодифицированного трудового законодательства, ограничившись принятием «обычного» Закона о труде. Чем можно объяснить этот факт? Мы видим объяснение в том, что в настоящее время вмешательство государства в отношения между работодателем и работником резко сужается. Следовательно, должен быть уменьшен и объем законодательного регулирования этих отношений. Отныне на первое место выдвигается трудовой договор, к содержанию, порядку заключения, основаниям расторжения и признания недействительным которого следует применять нормы гражданского законодательства о договорах. Государство же должно, вероятно, установить лишь императивные минимумы соответствующих гарантий для работников. Ведь именно такая ситуация существует сейчас в сфере жилищного права, также имевшим в свое время самостоятельный кодифицированный акт.                      

      В связи со сказанным,  нужно отдать должное Правительству  Республики Казахстан, открыто  заявившему в начале 2002 г. о необходимости проведения широкого анализа плана законопроектных работ, а также расширения практики подготовки экспертных заключений. Эта инициатива получила реальную поддержку и воплощение со стороны Президента Казахстана Н.А. Назарбаева. Законом РК от 6 марта 2002 г. пункт 1 ст. 22 Закона РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» был дополнен частью второй следующего содержания: «По проектам конституционных законов и кодексов, а также законодательных актов по внесению изменений и дополнений в них проведение научной экспертизы обязательно».

      Еще более отрадным  представляется факт принятия  Закона РК от 16 июня 2004 г. «О  внесении изменений и дополнений  в Закон Республики Казахстан  «О нормативных правовых актах», согласно которому п. 1 ст. 22 Закона о законе, как нередко называют Закон «О нормативных правовых актах», изложен в новой редакции: «1. По проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (правовая, экологическая, финансовая и другая) в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

      По проектам нормативных  правовых актов, вносимых на  рассмотрение  Парламента Республики  Казахстан, проведение научной  экспертизы обязательно».

      Данное  положение, вероятно, повлечет дополнительные затраты из бюджета страны, однако необходимость в проведении экспертизы законопроектов сомнений не вызывает. Как отмечает А. Зейнелулы, проблема научной экспертизы законопроектов существует не один год. Специалисты считают, что предварительная оценка проектов нормативных правовых актов проводится эпизодически, различными учеными и научными учреждениями. К сожалению, зачастую проекты законов поступают в Парламент весьма хаотично, и ежедневно ответственный работник вынужден рассматривать по 5-6 проектов, а это отрицательно сказывается на качестве принимаемых законов. Оставляет желать лучшего и юридический язык законопроектов, поступающих в Парламент (Зейнелулы А. О качестве законопроектов // Юрист, № 3, 2004. С. 72).

      Единственное, что,  на наш взгляд, следовало бы установить в качестве императива, так это необходимость проведения правовой экспертизы всех  законопроектов, поскольку нормативные правовые акты не могут регулировать «независимые от права» экологические, финансовые и иные общественные отношения, не порождая при этом соответствующих правовых отношений.                   

      6. О порочной  практике введения в действие  гражданско-правовых законов

      Судите сами: Особенная  часть ГК была принята 1 июля 1999 г., и в этот же день она  вводится в действие. Мы даже и не говорим, что такой порядок введения в действие законов элементарно противоречит Конституции нашей страны, требующей их предварительного официального опубликования. Этот подход порождает, буквально, нелепые ситуации, когда судьи обязаны применять Законы, о содержании, а то и о наличии которых, они не знают. И вины их в том нет.

      Зачастую  Законы вводятся в действие  со дня их официального опубликования.  Мы считаем необходимой постановку  вопроса о возрождении существовавшей в прежние времена практики, когда между датами принятия и введения в действие наиболее важных и объемных гражданско-правовых и иных законов существовал известный, порой значительный промежуток времени. Такой срок давал возможность юристам и, в первую очередь, судьям изучить положения нового закона, причем с привлечением научно-педагогических кадров, и без каких-либо проблем и ошибок применять его впоследствии.

      Тем  не менее, несмотря на новую  редакцию ст. 36 Закона о законе, вышеуказанная проблема, все же, осталась не до конца разрешенной. Еще одна причина, как представляется, связана со способом опубликования НПА, в первую очередь, - законодательных актов. Как отмечает И.К. Гимадиев, «если ранее право официального опубликования имели исключительно 4 периодических печатных издания, то сейчас эта сфера отдана в конкурентную среду» (Гимадиев И.К. Регистрация и контроль НПА // Юрист, 2004, № 2).

      К сожалению, на  практике, действительно, нередко  возникают проблемы, связанные с  определением точного времени вступления в силу законодательных актов. В этой связи мы негативно относимся к существующему в настоящее время подходу к предоставлению права на  официальное опубликование законодательных актов на основании конкурса и считаем целесообразным вернуться к ранее действовавшему порядку опубликования, когда исключительный перечень периодических печатных изданий, наделенных таким правом, устанавливался Законом «О нормативных правовых актах».       

      Это устранит проблемы  в установлении даты первого  официального опубликования акта и определении дня введения его в действие в том случае, если эта дата не указана в самом акте или акте о введении его в действие. 

      7. Об установление перечня правоотношений, регулируемых Кодексами

      Поправками от 16 июня 2004 г. Закон о НПА дополнен статьей 3-1: «Общественные отношения, регулируемые кодексами Республики Казахстан», согласно которой Кодексы РК принимаются с целью регулирования указанных в ней однородных общественных отношений. Из названных в статье шестнадцати позиций в настоящее время регулируются не Кодексами, а Законами РК и Указами Президента РК, имеющими силу закона, следующие отношения: брачно-семейные, экологические, транспортные, трудовые. В соответствии же с названной поправкой их регулирование должно осуществляться Кодексами. Сразу оговоримся, что мы с настороженностью относимся к этому нововведению, причем с учетом и того обстоятельства, что в последнее время в казахстанских научных кругах наметилась тенденция к искусственному, по нашему мнению, лоббированию идей создания новых отраслей (подотраслей, комплексных отраслей) права: нефтяного, инвестиционного, предпринимательского и т.п. Более того, в современной литературе уже весьма активно обсуждается вопрос о необходимости разработки и принятия Административного процессуального кодекса (см.: «Человек и закон», номер за 5 июля 2006 г.).     

      Сам Закон о НПА определяет  Кодекс как закон, в котором  объединены и систематизированы  правовые нормы, регулирующие  однородные общественные отношения. В это же время поправками предполагается принятие транспортных (или транспортного) кодексов. Однако правовому регулированию перевозок посвящена глава 34 ГК РК, а также ряд специальных законодательных актов об отдельных видах транспорта: воздушном, железнодорожном, морском, автомобильном, внутреннем водном. Чем же вызвана необходимость в регламентации транспортных отношений на уровне кодексов (кодекса)? Почему бы тогда, следуя заданной логике, не приступить к разработке строительного, арендного и т.п. кодексов? И уж точно, при этом просто необходимы самостоятельный кодекс о праве интеллектуальной собственности и наследственный кодекс!  

      Разработчики поправок могут  возразить: транспортные кодексы  будут регулировать не только  собственно договоры перевозки, но и иные вопросы, связанные, например, с государственным регулированием деятельности транспорта, его лицензированием и т.п. Так, вероятно, и произойдет. Однако такой подход противоречит самому понятию кодекса как закона, регулирующего однородные отношения, поскольку отношения, возникающие из договора перевозки, – сфера гражданского, т.е. частного права, а лицензирование и иные аспекты государственного регулирования, – область действия права публичного. Ведь именно такой подход привел в свое время к серьезным разногласиям между ведущими казахстанскими цивилистами и специалистами в области банковского права. Напомним, что их причиной послужила первая по счету поправка в Гражданский кодекс (в п. 3 ст. 3 ГК), внесенная Указом Президента РК, и.с.з., от 31 августа 1995 г., установившая приоритет банковского законодательства над гражданским.      

      По нашему твердому убеждению  все эти нововведения ведут  к сужению правового пространства, регулируемого Гражданским кодексом. В свое время нам уже приходилось отмечать, что ГК по многим позициям, если не по большинству, стал отсылочным и продублированным, то есть не кодифицированным в буквальном смысле слова актом. Тому пример – Закон РК от 24 июня 2002 г. «О комплексной предпринимательской лицензии (франчайзинге)», в подавляющем объеме дублирующий положения главы 45 ГК РК.

      Касательно необходимости принятия  трудового и семейного кодексов  отметим следующее. Согласно п. 3 ст. 1 ГК РК, к семейным, трудовым  отношениям и отношениям по  использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающим признакам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются соответственно семейным, трудовым законодательством, законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. В одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. № 949 Концепции правовой политики Республики Казахстан справедливо отмечается, что «гражданское право все глубже проникает в трудовые, семейные и иные общественные отношения. Все это происходит в рамках процесса глобального разделения правовой системы государства на публичное право, защищающее государственные и общественные интересы, и частное право, обеспечивающее удовлетворение и защиту частных интересов». Это дает основание утверждать, что ко многим положениям трудового и семейного законодательства применяются принципы, а в некоторых случаях, - и нормы гражданского законодательства. Принятие же самостоятельных семейного и трудового кодексов поставит их по иерархической лестнице выше Гражданского кодекса как введенных в действие позднее. Поэтому считаем, что возможное принятие указанных кодексов нецелесообразно и не отвечает реалиям сегодняшнего дня.  

      Вопрос об экологическом кодексе еще более туманен. В настоящее время действуют Водный, Земельный, Лесной кодексы, а также законодательные акты об охране атмосферного воздуха, охране окружающей среды, особо охраняемых природных территориях, о недрах и недропользовании. Но если правовой режим вод, земель, лесов, воздуха, недр, особо охраняемых природных территорий и связанные с их использованием вопросы законодательно регламентированы, то какие же вопросы должны выступить объектом регулирования экологического кодекса, если при этом учесть, что ответственность за экологические правонарушения – область гражданского, административного и уголовного права? Гораздо логичней, на наш взгляд, было бы свести регламентацию всех вышеуказанных вопросов в единый экологический (или природоресурсный) кодекс, попутно решив вопрос о необходимости наличия законодательных актов о растениеводстве, животноводстве, пчеловодстве и т.п.                 

Опубликовано: «Вестник Института законодательства Республики Казахстан», 2006, № 2, С. 63-73.

Уже после этой публикации был принят Экологический кодекс, а также ст. 3-1 Закона о НПА дополнена подпунктом 17) «в сфере здравоохранения» (Закон РК от 29 июня 2007 г.)