Федеральные округа в России, их задачи и полномочия

Определенное выравнивание федеральных  округов по данному критерию достигается  в силу расположения в центральной  и южной полосе России небольших  по территории субъектов Федерации, а также размещения базовых отраслей экономики. Разное географическое расположенных  субъектов Федерации и, следовательно, дифференциация отдельных регионов по уровню их экономического развития, экономических потенциалов стало  одной из основных причин различия федеральных округов по ряду значимых социально-экономических характеристик:

- по территории;

- по численности населения (исторически  наиболее заселенной является  европейская часть страны);

- по производству валового регионального  продукта;

- по объему производства промышленной, сельскохозяйственной продукции,  социальных услуг;

- в области финансово-бюджетной  сферы, внешнеторговых операций³.

При этом несмотря на сокращение субъектного состава России Перечень федеральных округов, к сожалению, по внутреннему содержанию изменений никаких не претерпел, в связи с чем требует соответствующих уточнений.

     В составы федеральных округов входят субъекты Федерации, образованные как по национально-территориальному, так и административно-территориальному принципу. Некоторые авторы усматривают в этом особенность федеральных округов. Согласно их точке зрения, федеральные округа - это "совершенно особые формирования, в состав которых могут входить разные по своей природе, характеру и условию образования республики (государства), административно-территориальные единицы - края и области, города федерального значения, автономные образования - автономная область, автономные округа, т.е. образования, единицы неодинакового характера, что обусловливает сложность, многоплановость состава федеральных округов, особенности их статуса"⁴. Вместе с тем данное утверждение не совсем соответствует установленному статьей 5 Конституции РФ базовому принципу российского федерализма - принципу равноправия субъектов Федерации во взаимоотношении с федеральными органами государственной власти.

По указанной причине трудно согласиться с мнением Ю.М. Лужкова, что при рассмотрении вопроса  о предоставлении особого статуса  некоторым субъектам Федерации  за ними может быть закреплено право  на постоянной или временной основе выделяться из федеральных округов. Предполагается, что на территории таких субъектов России иным образом  организуется система федеральных  органов исполнительной власти и  руководство ее подразделениями, а  высшие должностные лица субъектов  Федерации могут наделяться правами  руководителей федеральных округов. При этом автор четко не определяет, что следует понимать под особым статусом региона и не формулирует его основания. Единственным исключением, в случае ее вхождения в состав России в качестве равноправного субъекта Федерации (объединение на иной основе вряд ли целесообразно), может стать Республика Беларусь. При этом такая мера может носить только временный характер. После проведения связанных с объединением государств необходимых организационно-правовых мероприятий территория Республики Беларусь также должна находиться в пределах соответствующего федерального округа (в силу географического расположения предположительно Центрального федерального округа), что значительно ускорит ее интеграцию с другими регионами России. Аналогичная ситуация, но уже в Южном федеральном округе может возникнуть в случае вхождения Южной Осетии и Абхазии в состав Российской Федерации.

В качестве центров федеральных  округов определены наиболее крупные, индустриально и промышленно  развитые в регионах города - административно-территориальные  центры субъектов России⁵. В них исторически сосредоточены культурные, экономические и транспортные связи. Так как ни один из них не находится на территории республик, автономных округов, автономной области, можно предположить, что места размещения центров федеральных округов во многом обусловлены политическими соображениями федеральной центральной власти. Центры федеральных округов не всегда являются таковыми с географической точки зрения. В связи с этим закрепленная сегодня в статье 12 Положения о полномочном представителе формулировка "полномочный представитель размещается в центре федерального округа" требует уточнения. Целесообразнее изложить данную норму в следующей редакции: "Полномочный представитель размещается на территории соответствующего федерального округа в месте, определяемом Президентом Российской Федерации с учетом предложений полномочного представителя и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории федерального округа. Место размещения полномочного представителя является центром федерального округа".

Размеры и субъектные составы семи федеральных округов в основном и в большинстве своем совпадают  с территориями восьми межрегиональных  ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации: "Черноземье", "Северо-Запад", "Сибирское соглашение", "Большая Волга", "Большой  Урал", "Центральная Россия", "Дальний Восток" и "Северный Кавказ", толчком к созданию которых  явился Указ Президента РФ от 11 ноября 1991 г. N 194 "Об обеспечении условий  по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в  осуществлении радикальной экономической реформы" . Они, так же как и федеральные округа, условно объединяют в себя территории приграничных регионов. Исключение составляет Центральный федеральный округ, расположенный на территории двух ассоциаций - "Черноземье" и "Центральная Россия". Наблюдающееся незначительное несовпадение территориальных пределов и субъектных составов федеральных округов с аналогичными компонентами межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации объясняется тем, что центральная власть при определении федеральных округов исходила не только из экономических соображений. В первую очередь учитывались административные, политические, этнонациональные факторы, превалировало стремление исключить сепаратистские тенденции во внутригосударственных отношениях. Иными словами, невозможность точного копирования управленческого и экономического моментов явилась причиной некоторого несущественного отклонения от чисто экономической целесообразности⁶.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации, в сущности, являются общественными самоуправляющимися межрегиональными объединениями, созданными для регулирования их хозяйственной  деятельности исходя из общих интересов. Они не имели и не имеют четких и единообразных управленческих органов, способных выносить решения, обязательные для органов государственной власти субъектов России и, следовательно, обеспечивать исполнение этих решений. Ситуацию существенно не меняло и предоставление права руководителям ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации - руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации участвовать в заседаниях Правительства России, и наделение их правом участия в деятельности Правительства РФ наравне с федеральными министрами, и регулярное участие заместителей Председателя Правительства России в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации. Поэтому ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации в отличие от федеральных округов и вне связи с ними не оказывают существенного влияния на межрегиональную интеграцию, повышение эффективности управления экономическими процессами и не позволяют создать дополнительное управленческое звено. Руководство Кировской области, например, включенной в Приволжский федеральный округ, вслед за тем сочло необходимым также вступить в ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Федерации "Большая Волга".

Определенные авторы не без оснований  считают, что деятельность ассоциации экономического взаимодействия субъектов  Федерации даже способствует инициированию  сепаратистских тенденций, усилению политических амбиций региональных элит в кризисных ситуациях. В ряде случаев противодействие ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации центральной власти во многих случаях носило не столько экономический, сколько политический характер. Не позволяла изменить ситуацию и практика регистрации уставов ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации Министерством юстиции РФ. Так, в середине 90-х годов XX в. ассоциация экономического взаимодействия субъектов России "Сибирское соглашение" в политических целях неоднократно выдвигало ультиматум федеральной власти с требованием предоставления значительных уступок в бюджетной сфере и в вопросах передачи собственности. Пожалуй, этим можно объяснить отношение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах к ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Федерации в большинстве своем как к конкурирующим или бесполезным структурам. В результате они превратились в "придатки" аппаратов полномочных представителей или длительное время не собирались.

В связи с этим существующее в  настоящее время некоторое совпадение границ и субъектных составов ассоциаций экономического взаимодействия субъектов  Федерации и федеральных округов  с точки зрения управления следует  признать достаточным. Более того, в  ближайшей перспективе система  ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации, как во многом дублирующая структура, может и  должна быть полностью вытеснена  федеральными округами. Впрочем, некоторыми и учеными, и политиками ассоциации экономического взаимодействия субъектов  Федерации рассматривались, да и  нередко рассматриваются до сих  пор как прообраз крупного субъекта Федерации или конгломерата субъектов России. Однако современное состояние и правовой статус ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации не позволяет рассуждать о них даже как об экономическом базисе объединения субъектов России.

В определенной мере федеральные округа сравнимы с устоявшимся экономическим  районированием страны. Экономические  районы в России представляют собой  части территории, народного хозяйства  страны, отличающиеся определенными  едиными природными условиями, демографическими особенностями, расселением, специализацией и комплексностью хозяйства и  социальной сферы, определяющими их место в экономике страны, и  ограниченные административными границами  расположенных на них субъектов  Федерации. В России сложилось 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский, Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. Некоторые авторы отдельно выделяют в виде экономического района еще и Калининградскую область.

Экономические районы, как и федеральные  округа, формально объединяют в свои составы субъекты России, различные  по природному, экономическому и трудовому  потенциалу, структуре хозяйства  и уровню развития, производственной специализации и социальному  составу. Вместе с тем они менее  сопоставимы между собой, чем  федеральные округа, и лишь субъектный состав Дальневосточного федерального округа полностью повторяет состав Дальневосточного экономического района. Остальные федеральные округа включают в себя субъекты Федерации, входящие в различные экономические районы. Например, Приволжский федеральный  округ объединяет субъекты Российской Федерации трех экономических районов: Волго-Вятского, Поволжского и Уральского.

Предельные значения социально-экономических  показателей по федеральным округам  различаются между собой меньше, чем аналогичные показатели по экономическим  районам. Об этом свидетельствуют характеристики их экономик, финансового потенциала, финансовой обеспеченности и социальной сферы. Эти различия сократились  по размерам территории с 36 до 9 раз, по численности населения - с 7 до 5. Схожая динамика в основном наблюдается  и по остальным экономико-социальным показателям⁷. В наибольшей степени диспропорция между федеральными округами в сравнении с экономическими районами уменьшилась в сфере промышленного производства, внешнеторгового оборота, поступлений налогов в бюджетную систему страны. Только по уровню развития аграрного сектора и экспорту нефтехимической продукции экономические районы различаются меньше, чем федеральные округа. К тому же на семь управленческих связей центра с федеральными округами приходится в среднем одиннадцать связей федерального округа с субъектами Федерации. Тогда как при использовании сетки экономических районов пропорции связей обратные - одиннадцать и семь. Очевидно, с точки зрения управляемости территориями государства количество связей федеральных округов предпочтительней.

Кроме того, экономические районы целесообразно использовать для  решения вопросов комплексного развития хозяйства на их территориях, экономического государственного прогнозирования, а  также в целях индикативного  планирования территориального развития России. Федеральные округа - для  решения межрегиональных проблем  экономической и политической интеграции, обеспечения реализации на местах управленческих решений федеральной власти. Так, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, федеральные  округа в отличие от экономических  районов больше выступают в качестве административно-координационных центров. К тому же, по справедливому мнению ряда авторов, существующая сетка экономических районов сложилась еще в советский период (не считая частных изменений в 1961 - 1963 гг.) и сегодня нуждается в пересмотре. Можно предположить, что опыт функционирования федеральных округов со временем способен инициировать процесс изменения основ экономического районирования России.

В юридической литературе встречается  точка зрения, согласно которой границы  и центры федеральных округов  определены с учетом границ и мест дислокаций штабов военных округов. Действительно, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 900 "О военно-административном делении Российской Федерации" было образовано семь военных округов: Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Более того, согласно Указу Президента РФ от 5 августа 2002 г. N 846 "Вопросы деятельности военных советов" (с посл. изм. и доп.) полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и заместители полномочных представителей включены Президентом России в составы военных советов военных округов, групп войск, армий, флотов и флотилий (командований).

Однако федеральные и военные  округа не совсем совпадали в своих  субъектных составах, не полностью  соответствовали друг другу их наименования, центры, не говоря уже о том, что  различны и цели их образования. В частности, штабы Приволжского и Сибирского военных округов были расположены в городах Самара и Чита соответственно, Нижегородская область входила в состав Московского военного округа. К настоящему времени согласно Указу Президента РФ от 24 марта 2001 г. N 337с "Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры" произошло укрупнение военных округов, их стало не 7, а 6. Ранее самостоятельные Приволжский и Уральский военные округа объединены в один военный округ - Приволжско-Уральский. Кроме того, с учетом специфики геополитического положения и географической обособленности Калининградской области от основной части Российской Федерации на ее территории в качестве самостоятельной военно-административной единицы, не входящей в состав военных округов, еще в 1998 г. был образован Калининградский особый район. При этом следует иметь в виду: в 2005 г. Министерством обороны РФ было объявлено о предстоящей глобальной реформе Вооруженных Сил России, в ходе которой вместо существующих военных округов планируется учредить региональные управления или направления: Дальневосточное ("Восток"), Среднеазиатское ("Юг"), Западноевропейское ("Запад"). Основной целью указанной реорганизации является выстраивание структуры Вооруженных Сил Российской Федерации для более эффективной борьбы с террористической угрозой .