Управление муниципальным долгом (на примере конкретного муниципального образования)

- привлечение муниципальных заимствований  в объёмах, дополняющих доходы  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  до размеров, необходимых и достаточных  для обеспечения исполнения всех  их финансовых обязательств;

- минимизация стоимости долга  на основе удлинения срока  заимствований и снижения доходности муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

- сохранение репутации в Российской  Федерации как первоклассного заёмщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

- поддержание стабильности и  предсказуемости рынка долговых  обязательств;

- достижение эффективного и  целевого использования средств,  заимствованных органами государственной  власти и органами местного  самоуправления, и гарантированных  ими заимствований;

- диверсификация долговых обязательств  по срокам заимствования, доходности, формам выплаты дохода и другим  параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

- координация действий федеральных  органов государственной власти, органов власти субъектов Российской  Федерации и органов местного  самоуправления на долговом рынке  страны.

Таким образом, управление муниципальным  долгом представляет совокупность мероприятий  органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию долговых отношений  для формирования благоприятных  макроэкономических условий развития страны и отдельных её территорий.

Различают стратегическое и оперативное  управление муниципальным долгом. Перспективные  вопросы управления долгом находятся  в компетенции Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов  и решений, касающихся стратегии  управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные органы государственной  власти субъектов Российской Федерации и представительские органы местного самоуправления их принимают, а Президент Российской Федерации и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.

В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете устанавливаются предельные объёмы муниципального внутреннего и внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии муниципальных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание муниципального внутреннего и внешнего долга; верхние пределы муниципальных внутренних  и внешних гарантий. По представлению Правительства Российской Федерации Государственная Дума Российской Федерации утверждает программу муниципальных внешних и внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление муниципальным  долгом осуществляют Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, а также Центральный банк Российской Федерации и Внешэкономбанк как агенты Минфина Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организует первичное размещение и вторичный рынок муниципальных ценных бумаг, организует и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление муниципальных кредитов и муниципальных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению муниципальным долгом.

Аналогичные вопросы  рамках своей  компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

В управлении муниципальным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические  задачи.

На первом этапе идёт процесс  обоснования предельных объёмов  внутреннего и внешнего долга, предельных объёмов внутренних и внешних  заимствований, предельных объёмов  предоставления гарантий, а также  формируются программы внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

На втором этапе формируется  программа эмиссии муниципальных  ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований  по срокам обращения, уровню вероятной  доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок  размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов – резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведённых заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование  котировок по муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки  по муниципальным облигациям позволяет  регулировать бюджетную эффективность  проводимых заимствований и величину текущего долга.

Четвёртый этап связан с проведением  мероприятий, необходимость которых  определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития Российской Федерации после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных  графиков платежей по обслуживанию и  погашению муниципальных внутренних и внешних долгов.

Таким образом, под управлением муниципальным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объёма и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

Остро стоит вопрос об эффективности  управления муниципальным долгом, под которой понимается степень достижения основных параметров долга и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния её граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого  показателя, измеряющего эффективность  управления  муниципальным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, органы власти оказывают прямое воздействие  на самые разнообразные области  общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга  на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия  населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить. В частности, о масштабах мобилизации  ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления  средств от осуществления муниципальных  заимствований. Более полное представление  об эффективности долговой деятельности даёт отношение суммы превышения поступлений над расходами по привлечению муниципальных заимствований к сумме расходов, выраженное в процентах.

Наиболее общим показателем  долговой нагрузки является отношение  муниципального долга к объёму ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при необходимости более углубленного анализа рассчитывается отдельно для  внутреннего и внешнего долга.

Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга к объёму ВВП, к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

По внешнему муниципальному долгу  определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение  всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и не факторных услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долга принято считать достижение коэффициента 25%.

Методы управления муниципальным  долгом можно условно разделить  на административные и рыночные. К  методам, характерным преимущественно  для административных подходов регулирования  долга относятся, в частности: конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга  и другое. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся  в первую очередь реструктуризация, до размещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и другое.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения, а для рыночной модели управления долгом – переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и  высокая стоимость заимствований  в последние годы вынуждали государство  постоянно заботиться об удлинении  сроков и сокращении доходности новых  заимствований. Это достигается, в  частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих муниципальный  долг, с их заменой иными долговыми  обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения  обязательств.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой органами власти на рыночной и добровольной основе, в период административно – командной системы управления экономикой увеличение сроков и удешевление муниципального долга достигалось путём проведения конверсий и консолидаций. Для кредиторов они имели принудительный характер. Под конверсией понималось изменение доходности, а под консолидацией – увеличение сроков функционирования выпущенных займов. По решению государственных органов власти конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом. В это случае на вновь выпускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В сфере внешних заимствований  реструктуризация долга также проводится на договорной основе. Здесь под  реструктуризацией понимается изменение  графика погашения основного  долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием суммы основного долга.

В условиях ограниченности средств  бюджетов всех уровней по-прежнему острыми являются вопросы изыскания  источников для проведения текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приёмом получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путём размещения новых займов. При невозможности рефинансирования долга на его погашение направляются доходы бюджета. Погашение займов осуществляется путём выкупа облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга.

Выплата доходов производится при  выкупе у инвесторов дисконтных облигаций  в виде разницы между ценой  выкупа и ценой размещения займа, путём ежеквартальной оплаты купонов  или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме указанных методов управления муниципальным долгом возможны обмен  облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения займа, аннулирование  муниципального долга.

Страны с рыночной экономикой в  обычных условиях не используют названные  методы управления задолженностью, поскольку  их применение ведёт к нанесению  непоправимого ущерба репутации  государства как заёмщика. В истории  муниципального долга их осуществление  наблюдалось в условиях войны, послевоенного  восстановления экономики или тяжёлых  бюджетно-финансовых кризисов.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые методы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них – погашение долга  товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением её в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Эти методы управления муниципальным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга, под которой в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника.

Большое значение для повышения  эффективности государственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления муниципальным долгом Российской Федерации. Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управления обязательствами и муниципальными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и принятие оперативных мер по их преодолению. Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение беспрепятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учёта всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних муниципальных заимствований позволят: