Управление муниципальным долгом (на примере конкретного муниципального образования)

К настоящему времени структура  муниципального внутреннего долга  Российской Федерацией сложилась из долговых обязательств нерыночного характера и обязательств от размещения на организованном рынке ценных бумаг (далее ОРЦБ), номинированных в рублях.                                                                               Долговые обязательства нерыночного характера, образовавшиеся в начале 90-х годов, не являлись прямыми заимствованиями государства. Возникновение этих обязательств было следствием недофинансирования в 1985-1995 годах первичных необходимых государственных нужд, которые в дальнейшем были переоформлены на задолженность государства банковской системе или отдельным отраслям хозяйственной деятельности. В эту же группу нерыночных долговых инструментов входят обязательства государства перед населением по распространенным в конце 80-х годов чекам на товары народного потребления, лотереям и целевым вкладам населения в Сберегательный банк Российской Федерации, органы государственного страхования, казначейские обязательства и золотые сертификаты. Указанные виды заимствований не могли восполнить дефицит федерального бюджета и, начиная с 1993 года, государство стало активно выпускать государственные рублевые ценные бумаги для широкого круга инвесторов  Государственные краткосрочные облигации (далее ГКО), которые размещались и обращались на ОРЦБ. ГКО, как правило, размещались для финансирования кассовых разрывов, срок обращения - до 1 года, доходом по ГКО является дисконт, то есть разница между ценой покупки и номиналом (ценой погашения). ГКО предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении. Номинальная стоимость одной облигации - 1000 рублей.                             Создание рынка государственных ценных бумаг было необходимо для прекращения практики прямого (эмиссионного) кредитования Банком России Правительства Российской Федерации и создания нового сегмента финансовой системы - добровольного размещения государственных долговых инструментов через открытую торговую систему - биржу. Размещение ГКО позволило эмитенту (Минфин России) осуществлять заимствования на покрытие кассовых разрывов и на неотложные бюджетные нужды.                                                                                                                            В истории развития внутреннего муниципального долга можно выделить пять этапов, начиная с 1993 года:                                                                             Первый этап относится к 1993 - 1995 годам. Он характеризуется небольшим размером внутреннего долга состоящий из ценных бумаг, и его медленным ростом, поскольку в этот период использовались только две разновидности ценных бумаг - облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) и государственные краткосрочные облигации (ГКО).                         На втором этапе - начиная с 1996 года по 1997 год наблюдался резкий рост муниципального внутреннего долга. В это время стали активно использоваться такие инструменты, как ГКО, Облигации Федеральных Займов (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) и ОВГВЗ. Большие выпуски этих ценных бумаг и определяли динамику внутреннего долга в то время, однако наибольшее распространение получили ГКО, которые были наименее удобными и выгодными для государства. Третий этап развития внутреннего госдолга с конца 1997 года и до августовского дефолта 1998 года, после которого рынок государственных ценных бумаг был существенно свернут. В 1998 - 2002 годах пришлось значительное сокращение темпов роста внутренних заимствований через ГКО и ОФЗ, стали погашать некоторые части нерыночного долга и постепенное восстановление рынка долговых обязательств.                                                                           После 2002 года динамика внутреннего долга стала развиваться по иному пути, это связано с тем, что изменились цели выпуска государственных ценных бумаг: т. е они стали использоваться для стерилизации лишней ликвидности и рефинансирования долга, а не для покрытия дефицита бюджета страны. Вместе с этим структура долга тоже подвергнута изменению - практически из обращения вышли ГКО и ОФЗ-ПК.                        В настоящее время, (после недавно прошедшего юбилея дефолта 1998 года), согласно программе государственных внутренних заимствований Российской Федерацией на 2008 год все внутренние займы будут выражены в виде государственных ценных бумаг, в размере 369 043 907,3 тыс. рублей. А в 2009 году они составят 396 294 035,9 тыс. рублей и 522 944 290,0 тыс. рублей в 2010 году соответственно (рис.2.1). Также программой предусмотрено предоставление государственных гарантий Российской Федерацией в 2008 году на сумму 72 100 000 тыс. рублей, а в 2009-2010 годах на общую сумму 125 000 000 тыс. рублей. Муниципальной гарантией согласно действующего Бюджетного кодекса Российской Федерацией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация - гарант - дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.                                                                            Для реализации целей государственной долговой политики Минфин России осуществляет выпуск государственных ценных бумаг, в соответствии с условиями выпуска производит погашение и выплату купонного дохода Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев.                                                   Минфин России определяет объем каждого выпуска исходя из предельного объема выпуска государственных ценных бумаг, установленного Правительством Российской Федерации на соответствующий финансовый год. Размещение облигаций осуществляется в форме аукциона или по закрытой подписке. Документом, фиксирующим условия отдельного выпуска облигаций и удостоверяющим права на все количество облигаций отдельного выпуска, является глобальный сертификат. Глобальный сертификат хранится в депозитарии. В глобальном сертификате указываются процентные ставки купонного дохода. Основной объем долга приходится на рыночные заимствования, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг. Государственные долговые обязательства Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, согласно приказа 2 Министерства Финансов Российской Федерацией могут быть следующие типы:                              

- векселя Министерства  финансов Российской Федерации;                                    - целевые расчетные чеки и  целевые вклады;                                                         - облигации государственных целевых  беспроцентных займов СССР 1990 г.;         - государственные гарантии Российской  Федерации;                                                                                                                                                                                 - облигации Российского внутреннего  выигрышного займа 1992 г.;                          - государственные краткосрочные  бескупонные облигации сроком  обращения до 1 года;                                                                                                - облигации федерального займа  с переменным купонным доходом  сроком обращения свыше 1 года до 5 лет;                                                                              - облигации федерального займа с постоянным купонным доходом сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет);                             - облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет);              - облигации федерального займа с переменным купонным доходом сроком обращения свыше 5 лет до 30 лет;                                                                                             - облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации;       - государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);                                                                                         - государственные сберегательные облигации с фиксированной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);                                                                                               - облигации государственного нерыночного займа сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);                                                  - облигации федерального займа с амортизацией долга с фиксированной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет);                                                                                           - облигации федерального займа с амортизацией долга с переменной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет).

По состоянию на 24 марта 2008 года внутренний муниципальный  долг выраженный в ценных бумагах  составлял 1 292 352,404 млрд. рублей, что  подтверждается данными таблицы 1.

Таблица 1. Муниципальный долг выраженный в долговых ценных бумагах (по состоянию на 24 марта 2008 г)

Как видно из выше упомянутой таблицы внутренний долг Российской Федерации представлен только пятью  видами ценных бумаг, все из которых  являются тем или иным видом облигаций. Причем основную долю в долге - 65% занимают облигации федерального займа с  амортизацией долга (рис.2.2). ОФЗ-ПД, ОФЗ-ФД, ОФЗ-АД относятся к облигациям с  известным купонным доходом. Облигации  с известным купонным доходом  являются ценными бумагами, дающими  его владельцам право на периодическое  получение процентного дохода.                                                                                                                        

При этом здесь возможно также получение дисконта, если цена приобретения облигаций при первичном  размещении или на вторичных торгах - будет меньше цены их реализации, в  том числе при погашении облигаций  по их номиналу:                                                                                                        - облигации федерального займа с  постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) в  этом случае размеры всех купонов  определяются как постоянная величина на весь период до погашения;                                                                                                   - облигации федерального займа с  фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) в данном случае величина купонного  дохода устанавливается при выпуске  как фиксированная величина, которая  может различаться для различных  периодов выплат;                                                                                                    - облигации федерального займа с  амортизацией долга (ОФЗ-АД).         

Впервые эти облигации  были выпущены в мае 2002г. Главная  особенность ОФЗ-АД в том, что  погашение номинальной стоимости  облигаций осуществляется по частям в разные даты. Несмотря на то, что  купон в полной сумме выплачивается  эмитентом облигаций тому лицу, которому они принадлежат на дату выплаты, или купонную дату, каждый предыдущий владелец также имеет право на получение дохода пропорционально  сроку владения. Это достигается  тем, что при приобретении облигаций  их покупатель должен выплатить прежнему владельцу помимо собственной цены облигаций также и величину накопленного купонного дохода (НКД).

Государственные сберегательные облигации (ГСО ) с индексированным по уровню инфляции доходом. Сравнительно новый вид облигаций, имеющих специфические особенности по размещению, обращению, расчету купонного дохода и объему. Реформирование и развитие пенсионной реформы, начатое Правительством Российской Федерации в 2002 году, и развитие страховых институтов вызвало необходимость выпуска привлекательных рублевых ценных бумаг для размещения накапливаемых институциональными инвесторами средств, которые должны быть использованы в последующие периоды. В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 6 января 2001 года №771 "Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций", приказа Минфина России от 19 августа 2004 года №68н "Об утверждении условий эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций" и Минфин России приказом от 10 января 2006 года №1н утвердил Положение об обслуживании государственных сберегательных облигаций. В соответствии с нормами указанных документов владельцами облигаций могут быть юридические лица, являющиеся резидентами Российской Федерации (инвесторы): страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, Пенсионный фонд Российской Федерации, иные государственные внебюджетные фонды Российской Федерации. Основным отличием государственных сберегательных облигаций от облигаций федеральных займов является то, что государственные сберегательные облигации на вторичном рынке не обращаются, залог облигаций не допускается. Инвестирование средств в государственные сберегательные облигации дает институциональным инвесторам ряд преимуществ по сравнению с другими низко рискованными инструментами размещения средств, в частности позволяет избежать переоценки таких вложений при изменении рыночной стоимости, а также соответствует зарубежной практике использования подобными категориями инвесторов аналогичных нерыночных инструментов. Инвесторы имеют право на предъявление облигаций к выкупу в даты, определенные в решении о выпуске облигаций, и к обмену на федеральные государственные ценные бумаги в соответствии с решением о выпуске облигаций и в порядке, предусмотренном утвержденным Положением, при этом предъявление инвесторами облигаций к выкупу осуществляется на добровольной основе. Размещение облигаций осуществляется на аукционе либо по закрытой подписке. Размещение облигаций по закрытой подписке осуществляется путем заключения договора купли - продажи облигаций между эмитентом - Минфином России и инвестором. Минфин России может проводить аукцион по размещению облигаций как по различным ценам, так и по единой цене. Процентные ставки купонного дохода могут быть постоянными или фиксированными. Для краткосрочных облигаций могут быть установлены нулевые процентные ставки купонного дохода. Облигации выпускаются специально для консервативных инвесторов, являются специальным финансовым инструментом, привлекательным для инвесторов, которые ориентированы на долгосрочное инвестирование и держат, как правило, ценные бумаги в своем портфеле до наступления срока их погашения, бумаги средне - и долгосрочные. Сбербанк России выполняет функции агента и депозитария по обращению государственных сберегательных облигаций. Первое размещение государственных сберегательных облигаций - фиксированная процентная ставка на каждый купонный период (ФПС) было проведено Сберегательным банком Российской Федерации по закрытой подписке в июле 2006 года. Ставка купонного дохода составила от 8,55% до 6% годовых. А в декабре 2006 года был проведен аукцион по размещению государственных сберегательных облигаций - постоянных процентных ставок по всем купонным периодам (ППС) .

Таблица 2. Структура внутреннего муниципального долга РФ по состоянию на 1 ноября 2011 года

По данным Центрального Банка Российской Федерации, общий внешний долг России (частный и федеральный сектор) на 1 января 2009 года составил 479,9 млрд долл США. По данным всемирного банка, внешний долг в первом квартале 2008 года составляет 477 млрд долларов США. Общие выплаты в 2009 году должны составить $141,0 млрд (из них только $5 млрд приходится на органы государственного управления), 2010 — $91,3 млрд ($4,6 млрд).

3.Управление муниципальным  долгом, его основные проблемы  в РФ

Долг государства , как и финансы  в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления муниципальный  долг обеспечивает возможность органам  государственной власти и органам  местного самоуправления оказывать  влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы. Когда муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру  видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования муниципального долга.

В процессе управления муниципальным  долгом решаются следующие общие  задачи: