Текущее обслуживание и погашение государственного (муниципального) долга

Что касается ОФЗ-АД, то с преобладанием ОФЗ-ПД их размещение заметно сократилось, и с 2010 по 2014 год мы наблюдаем рост на 182,42 млрд. рублей. Всего же за последние 7 лет прирост ОФЗ-АД составил 35,5 п.п.

Облигации внутренних облигационных займов (ОВОЗ) не изменились и с 2012 года сохраняют свой объем на уровне 90 млрд. рублей. Аналогично, облигации внутренних облигационных займов не меняют свой объем и задолженность по сберегательным облигациям с фиксированной процентной ставкой, которая с 2009 года находится на уровне 132 млрд. рублей. Однако стоит заметить, что в 2007 году данный показатель составлял 52 млрд. рублей, что в 2,5 раза меньше чем на 2014 год.

В целом, сложившаяся структура внутреннего государственного долга, выраженного в ценных бумагах, дает понять, что объем задолженности по ценным бумагам занимает достаточно большую долю в общем объеме государственного долга. Рынок государственных ценных бумаг находится в кризисном состоянии, так как именно они занимают большую долю, и соответственно с каждый годом возрастают расходы на обслуживание. Столь высокая задолженность по государственным ценным бумагам будет порождать все более масштабные выпуски. Если данная тенденция не изменит свое направление, то все большее количество выпускаемых облигаций будет предназначаться для погашения их прежних выпусков, и все меньшее количество для привлечения чистых заимствований в федеральный бюджет [5, с.55].

Проанализировав государственный внутренний долг, рассмотрев детально структуру, можно сделать вывод, что на данный момент величина внутреннего долга находится на приемлемом уровне, однако в анализируемом периоде наблюдается устойчивый рост государственных заимствований, что негативно сказывается на экономическом росте страны. Положительным моментом является то, что основная задолженность приходится на внутренний, а не на внешний долг. Как мы проанализировали ранее, наибольшую долю задолженности занимают государственные ценные бумаги, то есть государство погашает задолженность за счет выпуска различных долговых ценных бумаг, но рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства. Ещё одним положительным моментом является то, что мы имеем низкую долю внутреннего долга по отношению к ВВП. Однако, данная ситуация требует постоянного контроля. В настоящий момент, за последние 5 лет, мы достигли пика в государственной задолженности, и если данная тенденция будет доминировать, то в ближайшем будущем это может привести к тяжелым экономическим последствиям.

[2]      ФЗ О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 30.11.2013 г., № 371-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[3]    Центральный банк Российской Федерации: О Российской долговой политике в современных условиях. — Официальный сайт Центрального банка Российской Федерации, 2014. — Режим доступа: http://www.cbr.ru/

[4]    ФЗ О Федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014и 2015 годов [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 03.12.2012 г., № 216-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс

[5]  Хайфец Б. А. Долговая политика России: антикризисные инновации// Хайфец Б. А. //Экономика. Научный эксперт.- 2010. — № 7.

[6]   Воронин Ю. Управление государственным долгом / Ю. Воронин, В. Кабашкин // Экономист. — 2009г. — № 6.

Глава 3. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов

3.1 Условия реализации бюджетной политики в текущем году и в плановом периоде 2015 – 2017 годов

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов политика в области государственного долга на 2015 – 2017 годы будет направлена на: поддержание умеренной долговой нагрузки (отношение государственного долга к ВВП, не превышающее15 – 20 %);  снижение расходов на обслуживание государственного долга (доля в общем объеме расходов федерального бюджета, не превышающая10 %), а также развитие внутреннего рынка капитала. Приоритетным направлением эмиссионной политики на внутреннем рынке капитала в 2015 – 2017 годах будет выпуск среднесрочных и долгосрочных ценных бумаг.  Кроме  того,  будет  продолжена  работа  в  части  дальнейшего  развития  рынка  капитала внутри страны, включая создание наиболее комфортных условий для инвесторов; обеспечение регулярного  диверсифицированного  по  срокам  предложения  государственных  облигаций;  дальнейшее  улучшение  базы  инвесторов,  а  также,  повышение  качества  информационного  сопровождения  действий эмитента. При  этом  следует  отметить,  что  наряду  с  основными  направлениями  налоговой  и бюджетной политики Российской Федерации, основные направления долговой политики на 2015 – 2017 год Минфином России разработаны не были. При этом следует отметить, что в Основных  направлениях  указывается  на  необходимость  предусмотреть  требование  по представлению в законодательный(представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации(бюджете муниципального образования)  основных направлений долговой политики субъекта Российской Федерации(муниципального образования) на очередной финансовый год и на плановый период

В  текущем  году  замедление,  начавшееся  в  российской  экономике в  2013  году,  продолжается,  причем  экономическая  ситуация  ухудшилась по  сравнению  с  предыдущим  годом.  Прирост  ВВП  в  I  квартале  2014  года (к  I  кварталу  2013  года)  составил,  по  оценке  Минэкономразвития  России, 0,8%,  инвестиции  снизились  на  4,8%,  реальные  располагаемые  денежные доходы – на 2,4% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Макроэкономические  параметры,  используемые  для  составления  проекта федерального  бюджета  на  2015  -  2017  годы,  значительно  отличаются  от показателей  прогноза  социально-экономического  развития  Российской Федерации  (от  16  сентября  2013  года),  положенного  в  основу  формирования федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, что существенно  влияет  на  результаты  исполнения бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации  в  2014  году  и  условия их  составления  на  плановый период.

В целях минимизации угроз несбалансированности федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации  подготовка  Основных направлений  бюджетной  политики  осуществлялась  на  основе  «консервативного»,  то  есть,  наиболее  реалистичного  варианта макроэкономического  прогноза.  Этот  подход  не  только  позволяет  повысить точность  бюджетного  планирования,  в  том  числе  на  долгосрочную перспективу,  но  и  предотвратить  часть  рисков,  связанных  с  принятием дополнительных расходных обязательств. В  соответствии  с  основным  вариантом  прогноза  социально-экономического  развития  Российской  Федерации  темпы  роста  мировой экономики  в среднесрочной перспективе будут  повышаться. Экономика США за  счет  улучшения  ситуации  на  рынке  труда,  увеличения  инвестиционного спроса,  роста производительности  труда  будет  постепенно  ускоряться. Предполагается,  что  будут  реализованы  необходимые  меры  поддержки проблемных  стран  еврозоны,  что  приведет  к росту  доходов  и  сокращению расходов в этих странах. Также ожидается расширение кредитования населения и предприятий в этих странах в 2016  -  2017 годах.  Китайская  экономика будет расти более умеренными, чем раньше, темпами. Мировая  экономика  в  2014  году  вырастет  на  3,6%,  а  к  2017  темпы  ее прироста увеличатся до 4%.Среднегодовая  цена  на  нефть  марки  «Юралс»,  положенная  в  основу формирования федерального бюджета,  в 2014 году составит 104 доллара США за  баррель  (против  101  долларов  за  баррель  в  прогнозе от  16  сентября  2013  года),  в  2015-2017  годах  будет  находиться  на  уровне 100 долларов США за баррель. В  2014  году  ожидается  замедление  прироста  ВВП  России  до  0,5% Основной  фактор,  влияющий  на столь  существенное  снижение оценки  экономического  роста  по  сравнению  с  сентябрьским  прогнозом 2013 года,  –  продолжающееся снижение инвестиций  в связи с геополитической напряженностью. Другим  фактором,  оказывающим  влияние  на  снижение  оценки  ВВП, является существенное замедление роста производственных и торговых запасов предприятий на фоне ожиданий низкого внутреннего спроса. Третий  важный  фактор  –  пересмотр  роста  потребительского  спроса: прогноз  прироста  оборота розничной торговли снижен с 4,0% до 1,9%, объема платных  услуг  –  с  2,5% до  1,6%,  а  реальные  располагаемые  доходы  –  с  3,4% до  0,5%.  Существенный  рост  розничной  торговли  в  I  квартале  2014  года обеспечивался  сбережениями  населения  (норма  сбережения  достигла  своего исторического  минимума),  при  этом  реальные  располагаемые  доходы населения в I квартале  2014 года  снижались.  Эти обстоятельства  будут влиять на замедление потребительского спроса до конца года. Также  на  экономику  будут  влиять  существующие  инфраструктурные  и институциональные ограничения. Пересмотрен  и  прогнозируемый  показатель  потребительской  инфляции. Так, уровень потребительских цен повышен в 2014 году с 4,5-5,5% (в прогнозе от  16  сентября  2013  года)  до  5,5-6,5%,  что  преимущественно  связано  с  более высоким  прогнозом  курса  доллара  США.В  среднесрочной  перспективе  прогнозируется,  что  уровень потребительской  инфляции  будет  снижаться  (до  3,8-4,8%  в  2017  году)  под воздействием  умеренного  повышения  доходов  населения,  относительной стабилизации номинального курса рубля, консервативной денежной политики, ограничений  роста  коммунальных тарифов, умеренной динамики  мировых цен на зерно и продовольствие. Также  были  пересмотрены  оценки  экспорта  и  импорта  товаров.  Вклад  экспорта в рост ВВП в 2014 году будет,  вероятнее всего, отрицательным. При этом  благодаря  повышению  прогнозной  цены  на  нефть  в  2014  году,  а  также более высокой базе 2013 года объем экспорта  товаров повысится. В результате пересмотра  динамики  курса  и  снижения  оценок  внутреннего  спроса  оценка импорта товаров в 2014 году понижена. Под  воздействием  снижения  цен  на  нефть  и  газ  экспорт  товаров  будет  снижаться  до  2015  года.  С  2016  года  рост  возобновится.  Импорт  товаров  в 2015-2017 годах будет ограничен внутренним спросом и динамикой обменного курса.  На  протяжении  всего  среднесрочного  периода  реальный  курс  рубля будет ослабевать.

Дефлятор  ВВП  в  2014  году  повышен  с  5,4%  (в  прогнозе от 16  сентября 2013 года) до 6,6% в связи с повышением оценки цен на нефть и повышения  курса  доллара  США.  Снижено  значение  номинального  ВВП в  2014  году,  что  связано  с  пересмотром  Росстатом  в  сторону  уменьшения объема ВВП в 2013 году. В сторону понижения также пересмотрены  значения номинального ВВП в 2015-2017 годах. Таким  образом,  базовый  вариант  прогноза  социально-экономического развития  Российской  Федерации  в  2015  году  и  плановом  периоде  2016  и 2017 годов, взятый за основу для  составления  проекта федерального бюджета на  2015  -  2017  годы,  предусматривает  существенное  замедление  экономики  в 2014  году  и  постепенное  ускорение  темпов  прироста  экономики  –  с  2,0% в 2015 году до 3,3% в 2017 году. Помимо  этого  сохраняются  определенные  риски  развития  экономики  и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

3.2. Соблюдение принципов бюджетной системы Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2015 - 2017 годы

Бюджетная политика в период 2015  - 2017 годов будет реализовываться  на основе бюджетных принципов, установленных Бюджетным кодексом. Соблюдение  принципа  единства  бюджетной  системы  Российской Федерации  в среднесрочном периоде будет обеспечиваться в том числе за счет применения  единой  классификации,  единых  перечней  государственных  и муниципальных услуг. Кроме того, в этом периоде будут решены задачи интеграции двух новых субъектов  Российской  Федерации  –  Республики  Крым  и  г.  Севастополь  –  в единую финансовую систему Российской Федерации. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов  бюджетов  между  бюджетами  бюджетной  системы  Российской Федерации получит дополнительное практическое развитие за счет включения в  Бюджетный  кодекс  положений,  устанавливающих  зачисление  ряда неналоговых  доходов  и  сборов  в  бюджеты  бюджетной  системы  Российской Федерации,  регулируемых  на  сегодняшний  день  иными  нормативными правовыми актами, в том числе федеральным законом о федеральном бюджете на  очередной  финансовый  год  и  плановый  период.  Тем  самым  подавляющая часть доходов будет разграничена на постоянной основе. Самостоятельность  бюджетов  в  рамках  среднесрочного  периода  будет обеспечиваться  соблюдением  принципа  равенства  бюджетных  прав  субъектов Российской  Федерации,  муниципальных  образований,  в  том  числе планомерным  повышением  нецелевой финансовой  помощи  (дотаций) бюджетам  субъектов  Российской  Федерации  и местным  бюджетам  в  составе межбюджетных  трансфертов  из  федерального  бюджета,  консолидацией целевых  межбюджетных  трансфертов  в  рамках  соответствующих государственных  программ,  повышением  самостоятельности  органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в установлении расходных обязательств на основе принципов адресности и нуждаемости. В  соответствии  с  проектом  Основных  направлений  налоговой  политики Российской  Федерации  на  2015  год  и  на  плановый  период  2016  и  2017  годов планируется  сократить  масштабы  и  перечень  льгот,  предоставляемых  в соответствии  с  федеральным  законодательством,  в  отношении  налогов  и сборов,  зачисляемых  полностью  или  частично  в  бюджеты  субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. В  соответствии  с  принципом  сбалансированности  бюджетов  при планировании  федерального  бюджета  будет  продолжено  использование «бюджетных  правил»,  которые,  с  одной  стороны,  ограничивают  чрезмерный рост  расходов  в  случае  благоприятной  ценовой  конъюнктуры,  а,  с  другой стороны, не позволяют резко сокращать расходы при появлении краткосрочных негативных  шоков  в  экономике.  Отступление от  «бюджетных  правил»  ради поддержания  экономики  за  счет  бюджетных  средств  несет  в  себе  высокие риски  сужения  возможностей  финансирования  бюджетного  дефицита  по причине  одновременно  возрастающей  потребности  использования дополнительных  нефтегазовых  доходов  на  компенсацию  выпадающих не нефтегазовых  доходов,  сокращающихся  внутренних  и  внешних заимствований, снижающихся поступлений от приватизации. Стимулирование  структурных  изменений  за  счет  средств  федерального бюджета  в  рамках  реализации  государственных  программ,  следование «бюджетным правилам»  для обеспечения устойчивости федерального бюджета при  изменении  мировых  цен  на  нефть,  а  также  повышение  эффективности управления  неналоговыми  поступлениями в  федеральный  бюджет  будут способствовать  снижению  значимости  нефтегазовых  доходов  в  структуре бюджетных поступлений. При  этом  расширение  возможностей  применения  прогнозирования  и планирования,  в  том  числе  с  учетом  обеспечения  непротиворечивости  между долгосрочным  и  среднесрочным  прогнозом  социально-экономического развития  Российской  Федерации,  будет  способствовать  повышению  точности оценки  условий  и  возможностей  привлечения  источников  финансирования бюджетов за счет внешних и внутренних заимствований, позволит обеспечить реалистичность  бюджетного  планирования,  достаточность  финансовых ресурсов  для  исполнения  расходных  обязательств,  а  также  точность  оценки этих обязательств в долгосрочном периоде. Формирование  новой  системы  управления  бюджетными  рисками, охватывающей  широкий  спектр  их  источников  позволит  снизить  вероятность возникновения дополнительных расходных обязательств. В  составе  мер,  направленных  на  поддержание  сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в очередном финансовом  году  и  плановом  периоде будут  реализованы  изменения бюджетного  законодательства,  ужесточающие  условия  для  привлечения займов,  возможность  обслуживания  и  погашения  которых не  обусловлена ожидаемыми  доходами,  постепенное  сокращение  стоимости  обслуживания займов, в том числе за счет их частичного замещения бюджетными кредитами из  федерального  бюджета,  а  также  активизирована  общая  работа  по финансовому оздоровлению субъектов Российской Федерации. Также планируется минимизировать внесение изменений в действующую структуру  разграничения  полномочий между  федеральными  органами исполнительной  власти,  органами  исполнительной  власти  субъектов Российской  Федерации  и  органами  местного  самоуправления,  и  ограничить возможности  установления  федеральными  законами  новых  расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что  обеспечит  снижение  рисков  неисполнения  принятых  расходных обязательств  либо  их  неполного  исполнения  из-за  отсутствия  необходимых финансовых ресурсов. Реализация  принципа  эффективности  использования  бюджетных  средств напрямую  связана  с  выполнением  Программы  повышения  эффективности управления  общественными  (государственными  и  муниципальными) финансами  на  период  до  2018  года,  утвержденной  распоряжением Правительства  Российской  Федерации  от  30 декабря  2013  г.  №  2593-р. Программа  предполагает  реализацию  мероприятий,  направленных  на модернизацию  бюджетного  процесса  в  условиях  внедрения  программно-целевых  методов  управления,  упорядочение  структуры  управления финансовыми  ресурсами  публично-правовых  образований,  повышение функциональной  эффективности  бюджетных  расходов,  повышение операционной  эффективности  деятельности  органов  исполнительной  власти  и государственных  (муниципальных)  учреждений,  обеспечение  открытости  и прозрачности общественных финансов.

При  определении  бюджетных  ассигнований  федерального  бюджета  на поддержку  отраслей  национальной  экономики  рассмотрение  отдельных расходов осуществлялось в виде инвестиционных проектов с отражением всех форм  государственных  поддержки,  количественных  и  качественных характеристик  результатов,  показателей  финансовой  эффективности,  а  также сведений  о  вкладе  реализации  инвестиционных  проектов  в  достижение значений  целевых  показателей  (индикаторов)  государственных  программ, направленных  на  инновационное  развитие  и  модернизацию  национальной экономики. В  рамках  реализации  Основных  направлений  бюджетной  политики будет  продолжена  работа  по  обеспечению  проектного  структурирования расходов  федерального  бюджета  на  поддержку  отраслей  национальной экономики с учетом мер налогового, таможенного и тарифного регулирования в целях повышения эффективности бюджетной политики в сфере национальной экономики  путем  внедрения  процедур  проектного  управления  и  перехода  к поддержке  инвестиционных  проектов,  обеспечивающих  наибольший  вклад  в достижение целей экономического развития страны. Подходы по внедрению процедур проектного управления при реализации проектов  с  государственным  участием  будут  включены  в  новую  редакцию Бюджетного  кодекса,  а  также  в  проект  федерального  закона  «О  проектах  с государственным и муниципальным участием», разработка и принятие которых позволит  обеспечить  повышение  эффективности  использования  бюджетных ассигнований  федерального  бюджета,  направляемых  на  поддержку национальной  экономики,  путем  установления  процедур  качественного планирования  проекта  с  выбором  наилучшей  цели  проекта,  способа  его реализации, формы его государственной поддержки. Указанный механизм также будет нацелен на привлечение внебюджетного финансирования за счет принятия государством долгосрочных обязательств по реализации  проекта,  включая  долгосрочные  тарифы  и  налоговые  расходы,  а также  на  повышение  капитализации  имущества,  создаваемого  за  счет бюджетных  средств,  с  помощью  сокращения  рисков  снижения  стоимости компаний с государственным участием вследствие реализации неэффективных проектов. В отношении принципа общего (совокупного) покрытия расходов, как и в предшествующие годы, будут применяться отдельные исключения, связанные с особенностями конкретных доходов, источников финансирования бюджетов и их  использования,  масштабы  применения  которых  будут ограничены  и  не планируются  к  расширению.  В  частности,  систему  формирования  целевых бюджетных  дорожных  фондов,  утилизационного сбора  и  ряда  иных  средств планируется оставить без изменений. Обеспечение  расходных  обязательств  источниками  финансирования является необходимым условием эффективного функционирования бюджетной системы  Российской  Федерации  и  реализации  государственной  политики  в целом.  Для  этого  должен  быть  подтвержден  безусловный  приоритет исполнения  действующих  обязательств.  Инициативы  и  предложения  по принятию  новых  расходных  обязательств  будут  рассматриваться исключительно после соответствующей оценки их эффективности, пересмотра нормативных  правовых  актов,  устанавливающих  действующие  расходные обязательства,  и  учитываться  только  при  условии  адекватной  оптимизации расходов в заданных бюджетных ограничениях. Принцип  прозрачности  и  открытости  будет  подкреплен  новыми практиками  его  реализации,  в  числе  которых  регулярная  разработка  и публикация  «Бюджета  для  граждан»,  причем  не  только  в  отношении федерального бюджета, но и для бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.