Текущее обслуживание и погашение государственного (муниципального) долга

Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъект РФ не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ, а муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием. На практике возможно возникновение вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования. Под такой задолженностью понимается задолженность субъекта РФ, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

1 .2 Принципы управления государственным и муниципальным долгом

Основные принципы планирования и привлечения заимствований

Основные принципы планирования заимствований  ограничивают цели использования заемных средств (краткосрочные — для поддержания  ликвидности,  долгосрочные —  для финансирования  инвестиций  в  общественную инфраструктуру, т. е.  проекты,  не рассчитанные на получение прибыли)  и определяют механизмы планирования заимствований.

Принцип 1. Планирование  и  привлечение заимствований осуществляется на основе прогнозирования  долговой  емкости  бюджета  и  учета,  установленных  в  Бюджетном  кодексе  Российской  Федерации прямых и косвенных ограничений на объем долга,  дефицита,  выплат  по  обслуживанию долга. Основным показателем возможностей  органов власти по привлечению заимствований является долговая емкость,  расчет которой предваряет  принятие  решения  о  привлечении  заемных средств. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает ряд прямых и  косвенных ограничений на  объем государственного  и  муниципального  долга. Субъект  Федерации  может устанавливать  более  жесткие  ограничения  долговой  нагрузки.  Необходимо  контролировать соответствие  значений  этих  показателей  установленным  ограничениям  как  при  подготовке перспективного финансового плана,  так и в процессе исполнения бюджета.

Принцип 2. Краткосрочные заемные средства (на срок менее 1года) привлекаются только для поддержания необходимого уровня ликвидности. Если  в  результате  несоответствия  между  динамикой поступления доходов и исполнения расходов  бюджета  территории  возникают  так  называемые «кассовые  разрывы»,  допустимо  привлечение  краткосрочных  заимствований (несколько дней,  недель)  для  сглаживания  возникающих диспропорций. Тем не менее, объем таких заимствований минимизируется за счет повышения эффективности  процесса  управления  доходами  и расходами  бюджета. Краткосрочные  заимствования не используются для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов.

Принцип 3. Долгосрочные заемные средства привлекаются для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и в отдельных случаях могут использоваться для рефинансирования имеющегося долга с целью  оптимизации  структуры  портфеля заимствований. Привлечение  заемных  средств  на  инфраструктурные инвестиции составляет основу долговой политики органов власти субъектов Российской  Федерации.  Среди  направлений  инвестиционной политики субъекта Российской Федерации  могут  быть  строительство  и  реконструкция  объектов  социальной  инфраструктуры (школ,  больниц и др.),  систем пассажирского транспорта,  канализации и водоснабжения, утилизации твердых отходов. Учитывая конъюнктуру  рынка,  привлечение долгосрочных заемных средств может быть также  направлено  на  улучшение  структуры долга  или  снижение  стоимости  заимствований без  существенного  изменения  общих  объемов долга.  Примером  такой  оптимизации  служит замена  краткосрочных  банковских  кредитов  в иностранной валюте с высокой ставкой процента на долгосрочные облигации в национальной валюте с более низкой процентной ставкой.

Принцип 4. Долгосрочные  заемные  средства не используются для финансирования текущих расходов. Текущие  расходы  не  могут  финансироваться за счет долгосрочных заемных средств. Подобная практика означает финансирование текущего потребления  за  счет  средств  налогоплательщиков  будущих  поколений.  Данный  принцип зафиксирован в Бюджетном кодексе Российской Федерации: «Текущие  расходы  бюджета  субъекта Российской Федерации,  местного бюджета, утвержденные  соответственно  законом  о  бюджете  субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного  органа местного  самоуправления,  не  могут  превышать объем  доходов  бюджета  субъекта  Российской Федерации,  объем  доходов  местного  бюджета, утвержденные  соответственно  законом  о  бюджете  субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного  органа местного самоуправления» (статья92). Целесообразный отказ от практики  раздельного  планирования  текущих  и капитальных  расходов  должен  в  перспективе приводить (особенно по мере становления среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования,  ориентированного  на  результат)  к расширению  типов  бюджетных  программ (т.е. групп  расходов,  имеющих  измеряемый  среднесрочный  или  долгосрочный  экономический  эффект),  включаемых  в  группу  расходов,  для  реализации  которых возможно  привлекать  заемные средства.  Это  будет  объективно  способствовать повышению  конкуренции  между  различными направлениями  расходования  средств  и  различными бюджетополучателями  за  ресурсы,  что приведет  к  увеличению  качества  и  результативности расходов.

Принцип 5. Заемные  средства  не  используются  для  финансирования  инвестиций  с целью получения прибыли. Финансовые  инвестиции  с  целью  получения  прибыли  также  не  могут  служить  объектом  для вложения  заемных  средств.  Подобное использование  заемных  средств  существенно повышает  финансовый  риск  органов  власти  и отвлекает  от выполнения  основных государственных функций.

Основные принципы обслуживания и погашения долга

Эти принципы определяют требования к структуре  долгового  портфеля,  процедурам управления.

Принцип 1. Долгосрочные  заемные  средства  составляют  основу  портфеля  заимствований. Инвестиционные  проекты  по  развитию  инфраструктуры могут иметь  достаточно  длительные сроки окупаемости или вообще не достигать порога рентабельности.  Такие проекты должны финансироваться за счет долгосрочных заимствований.  Наращивание  краткосрочных  долговых  обязательств  создает  угрозу  для  финансовой стабильности бюджетной системы.

Принцип 2. Структура долгового портфеля обеспечивает равномерный график совокупных  ежегодных  выплат  по  обслуживанию  и  погашению  долговых  обязательств. Наличие выплат по долговым обязательствам негативно сказывается на текущей ликвидности и требует заблаговременного создания крупных  резервов,  что,  в  свою  очередь,  снижает эффективность  использования  финансовых  ресурсов.  Равномерный  график  погашения  и  обслуживания  долговых  обязательств  позволяет повысить  финансовую  стабильность  и  эффективность  использования  финансовых  ресурсов при неизменном уровне долговой нагрузки.

Принцип 3. Портфель заимствований субъектов  Российской  Федерации  максимально диверсифицирован  по  видам  обязательств и кредиторам. При  существенной  роли  заемных  средств органы власти субъекта Российской Федерации в  своей  финансовой  деятельности  стремятся  к максимальной  диверсификации  структуры  портфеля заимствований с целью снижения зависимости от одного кредитора или одного долгового инструмента.  Доступ к различным рынкам заимствований  позволяет  повышать  финансовую гибкость и  подбирать  оптимальные  условия  для  новых  заимствований  в  зависимости от текущей конъюнктуры.

Принцип 4. Приоритетное  обслуживание одних долговых  обязательств  по  отношению  к  другим  осуществляется  только  в случае,  если это оговорено в условиях заимствований. Приоритетное  положение  одних  кредиторов  по  отношению к другим может быть  установлено соответствующими  документами  при выпуске долговых обязательств. Информация о наличии  приоритетных  обязательств  доступна для  всех  кредиторов.  Дискриминация  тех  или иных держателей равных по приоритету долговых обязательств не допускается.

Принцип 5. Составляется план (прогноз) обслуживания и погашения долга. План (прогноз)  обслуживания погашения долга  отражает текущую  структуру долга,  потребность  в  заимствованиях,  предполагаемые параметры новых заимствований,  динамику процентных ставок и курсов валют и долговые параметры  среднесрочного  финансового  плана субъекта Российской Федерации.

Принцип 6. Просроченная кредиторская задолженность  подлежит  погашению  в  рамках  бюджета  текущего  года  или реструктуризации в долговые обязательства. Просроченная кредиторская задолженность, не  являясь  частью  государственного (муниципального) долга, по своей природе очень к нему близка — наращивание кредиторской задолженности  может  использоваться  в  качестве  альтернативы  привлечению  заемных  средств.  Необходимо,  чтобы просроченная  кредиторская  задолженность  по  результатам  сверки  с  дебиторами была  признана  регионом  или  муниципальным образованием.  После этого она может быть погашена  в  рамках  бюджета  текущего  года  или реструктуризирована.  Под реструктуризацией понимается  основанное  на  соглашении  прекращение  обязательств  с  заменой  их  долговыми обязательствами,  например  кредитными  соглашениями.

Основные принципы управления условными обязательствами

Здесь сформулированы  ограничения на  выдачу  гарантий,  которые  должны  соблюдаться  субъектом  Федерации  или  муниципальным образованием,  стремящимся проводить ответственную долговую политику.

Принцип 1. Субъект Российской Федерации анализирует и публикует данные о размере государственных гарантий. Анализ и раскрытие информации об условных  обязательствах  способствуют  снижению неопределенности в оценке финансового положения субъекта Российской Федерации.

Принцип 2. Использование  гарантий  ограничено  организацией  финансирования  строительства объектов инфраструктуры. Использование гарантий  как долговых  инструментов с высоким уровнем неопределенности,  требующих  профессионального  управления  и  соответствующей  политики  резервирования, ограничивается.  Кроме  того,  долговой характер  гарантий  ограничивает  их  использование  организацией  финансирования  развития объектов  инфраструктуры.  Так,  в  ряде  случаев реализация  частными  инвесторами  окупаемых инвестиционных  проектов  в области  развития инфраструктуры  затруднена  именно  в  связи  с отсутствием  необходимого  обеспечения  для привлечения заемных средств.

Принцип 3. Гарантии не используются как инструмент «отложенного платежа» (т. е. в  случаях,  когда  заранее  известно,  что произойдет событие,  в результате которого  данное  обязательство  станет  безусловным). Гарантии  представляют  собой  инструмент снижения стоимости заимствований для развития  инфраструктуры.  Использование  гарантий в  качестве  инструмента  отложенного  платежа (т.  е. в случаях, когда заранее известно, что конечный  заемщик  не  будет  расплачиваться  по долговым  обязательствам)  считается «плохой» практикой,  так  как такие  схемы  крайне  непрозрачны и не позволяют внешним пользователям финансовой отчетности исполнительных органов власти  субъекта  Российской  Федерации  адекватно оценивать их финансовое положение.

Принцип 4. Гарантии выдаются только в том случае,  если у органов власти субъекта Российской Федерации есть резервы увеличения  долговой  нагрузки (свободная  долговая емкость). Выдача  гарантий  осуществляется  при  наличии резервов увеличения долговой нагрузки, установленных  долговой  политикой,  и  свободной  долговой  емкости.  Если  резервы  увеличения долговой нагрузки существуют и заемщик, предполагающий  привлечь  средства  на  строительство  объектов  инфраструктуры,  не  может этого  сделать  без  наличия  гарантии  субъекта Российской Федерации (запретительно высокая стоимость  или полное  отсутствие  доступного капитала),  органы  власти  рассматривают  возможность выдачи гарантии.