Совершенствование управления государственным кредитом и долгом в России

Разработка и внесение в установленном порядке для принятия Федеральным Собранием проекта закона о государственном долге.

Указанный законопроект должен включать:

определение государственного внутреннего и внешнего долга, структуры и форм долговых инструментов;

полномочия исполнительной и законодательной власти в области заимствований и управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

основные принципы управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

порядок принятия решений в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

процедуры, нормы и правила по управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

порядок взаимодействия министерств и ведомств по вопросам взаимоотношений с иностранными инвесторами, международными финансовыми организациями, международными рейтинговыми агентствами;

процедуры и порядок надзора и аудита в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями.

Изменения в действующее законодательство Российской Федерации (Бюджетный кодекс Российской Федерации, другие нормативные акты), позволяющие обеспечить:

правовые основы по оперативному управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями,

правовые основы в области методологии учета государственных обязательств и активов, связанных с долговыми операциями,

правовые основы контроля за долговыми обязательствами субъектов Федерации.

Упорядочение и кодификация действующих законов и иных нормативно-правовых актов в области управления государственным долгом.

Разработка новых и внесение изменений в действующие ведомственные нормативные документы, регламентирующие:

полномочия структурных подразделений,

процедуру и порядок совершения операций,

полномочия должностных лиц.

Создание системы взаимодействия политики в области управления государственным долгом с финансовой и денежно-кредитной политикой

Согласование долговой политики с финансовой (бюджетной) политикой должно осуществляться как на стадии разработки и утверждения закона о бюджете на очередной финансовый год, так и в ходе его исполнения. При этом разработке бюджета и среднесрочной бюджетной политики должен предшествовать анализ долговой ситуации, а также определение стратегии и политики в области управления долгом.

Взаимодействие долговой политики с денежно-кредитной политикой должно осуществляться по следующим направлениям:

Согласование между Минфином России и Банком России политики в области регулирования денежной массы, процентной политики Банка России с политикой в области внутренних и внешних заимствований,

согласование политики в области регулирования золотовалютных резервов и политики в области погашения и обслуживания внешнего долга.

Указанная работа Минфина России и Банка России могла бы осуществляться путем организации более тесного взаимодействия и координации на уровне разработки программ в области денежно-кредитной политики и процентной политики Банка России, а также политики в области управления государственным долгом. Кроме того, упомянутое взаимодействие могло бы также осуществляться путем согласования действий на рынках (исключение несогласованных операций на одних рыночных сегментах), согласования механизма обмена информацией, единой методологии оценки долга и дальнейшей разработкой таких механизмов. Принципы и механизмы такого взаимодействия должны быть закреплены в законодательстве о государственном долге Российской Федерации.

Создание единой системы учета государственного долга Система должна предусматривать:

единую методологию учета, включая учет долговых обязательств;

интегрированную автоматизированную базу данных на основе системы аналитического и синтетического учета обязательств по каждому соглашению, выверки расчетов по обслуживанию и погашению долга, расчета и прогноза платежей по погашению и обслуживанию долга;

систему бухгалтерского и статистического учета долговых обязательств государства, включая их регулярную переоценку по рыночной стоимости;

систему текущего и последующего контроля за расчетами по погашению и обслуживанию долга, рыночными операциями с задолженностью и активами, связанными с долговыми операциями.

Создание системы анализа и управления рисками, связанными со структурой государственного долга и активов

Система должна включать анализ и управление рисками:

ликвидности

риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему рынкам капитала,

риск концентрации платежей в определенном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения

изменения стоимости обслуживания долга (процентный риск)

учет, ведение и управление единой процентной позицией федерального бюджета;

риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам,

риск изменения плавающих процентных ставок (ставки купона) и премии по государственным долговым обязательствам при их рефинансировании;

валютным риском - учет и управление единой валютной позицией федерального бюджета.

Система анализа рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, связанных с долговыми операциями, должна, в том числе, предусматривать мониторинг и анализ влияния макроэкономических факторов, эволюции платежного баланса, фискальных рисков на способность погашать и обслуживать государственную задолженность (оптимальный размер долга и объем заимствований, оптимальные стоимостные параметры долга и заимствований).

Внедрение стратегического и текущего планирования в области управления государственным долгом

Разработка стратегии должна основываться на следующих элементах:

анализ и прогноз развития экономики, как основы для определения приемлемого уровня государственного долга, платежей по его обслуживанию и погашению;

анализ и прогноз фискальной и бюджетной политики государства, включая доходы и расходы бюджета;

анализ и прогноз платежного баланса, движения золотовалютных резервов, движения курсов основных мировых валют;

прогноз динамики внутреннего и международного финансовых рынков, способности государства осуществлять внешние и внутренние заимствования на приемлемых условиях;

анализ и прогноз платежей по погашению и обслуживанию государственного долга;

анализ и прогноз состояния активов государства, связанных с долговыми операциями, эволюции их рыночной стоимости, а также поступлений по указанным активам.

Стратегия должна разрабатываться на срок не менее 5 лет и включать следующие основные моменты:

политику в области обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, включая стратегию в отношении реструктуризации отдельных категорий государственного долга;

политику в области внутренних и внешних заимствований;

в политику в отношении внутренних и внешних финансовых активов;

в план действий при возникновении кризисных ситуаций.

Стратегия должна утверждаться Правительством и служить основой для последующей разработки текущей годовой политики в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями, а также используется при разработке проектов законов о бюджете в части планирования расходов на обслуживание и погашение государственного долга и новых заимствований.

Текущая политика в области управления государственным долгом должна разрабатываться ежегодно в рамках долговой стратегии в тесной связи с бюджетным планированием и содержать детальные мероприятия в сфере государственного долга, включая программу действий.

Стратегия управления государственным долгом и разрабатываемые на ее основе ежегодные программы управления долгом должны включать помимо качественных и количественные показатели, позволяющие осуществлять мониторинг их реализации. Анализ результатов реализации годовых программ будет осуществляться ежеквартально, долговой стратегии - ежегодно. Стратегия будет корректироваться с учетом результата мониторинга соответствующих отчетов о реализации годовых программ.

На втором этапе реализации Концепциинеобходимо провести мероприятия по переходу к:

централизованному управлению государственными обязательствами.

Для этого надлежит обеспечить:

централизованный порядок принятия решений в сфере управления государственным долгом;

сосредоточение функций по привлечению кредитов и займов, предоставлению государственных платежных гарантий, функций по погашению и обслуживанию долга в едином уполномоченном ведомстве,

единство политики управления внутренним и внешним государственным долгом;

единый порядок и унифицированные процедуры учета государственного долга;

Достижение указанных целей планируется путем проведения следующих мероприятий:

Организационное объединение в Минфине России управления внутренним и внешним долгом;

Трансформация Внешэкономбанка СССР в Агентство по управлению государственным долгом Российской Федерации, передача ему агентских функции.

Созданию системы по аналитическому учету обязательств субъектов РФ, муниципальных образований, государственного и негосударственного сектора экономики:

анализ объемов и условий долговых обязательств субъектов РФ, муниципальных образований и государственного сектора,

аналитический учет объемов и условий внешних заимствований, осуществляемых негосударственным сектором экономики. Указанный анализ может проводиться только при условии взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли, ФКЦБ и Банка России на уровне разработки и осуществления мер валютного регулирования с политикой в области негосударственных заимствований, информационного взаимодействия и создания соответствующей базы данных.

Разработке концепции управления государственными активами и пассивами, завершение создания единого баланса государства.

Таким образом, система управления государственным долгом и активами в перспективе должна представлять собой единую систему в методологическом, учетном и организационном плане.7

3.2. Долговая политика на внутреннем рынке капитала

Решение задачи поддержания высокой ликвидности внутреннего рынка, обеспечения присутствия на нем широкого круга инвесторов и стимулирования инвестиционного спроса требует скорейшей реализации комплекса мер по повышению привлекательности рынка государственных ценных бумаг.

В период 2010-2011 гг. Минфин России предпринял ряд мер в данном направлении. Были обеспечены:

1) регулярная публикация  квартальных графиков размещения  ОФЗ, а также ориентиров по доходности размещаемых выпусков государственных ценных бумаг накануне каждого аукциона;

2) периодические консультации с основными участниками рынка с целью выявления проблем, тормозящих его развитие, учета предпочтений участников относительно параметров предлагаемых выпусков ОФЗ;

3) отмена требования  о предварительном депонировании  денежных средств в день аукциона;

4) переход к размещению  «эталонных выпусков» ОФЗ, т.е. выпусков  со стандартными сроками до погашения и крупными объемами в обращении;

5) принятие поправок  в федеральный закон «О рынке  ценных бумаг» и Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на упрощение порядка осуществления выплат по ценным бумагам с обязательным централизованным хранением (закрепление за российскими депозитариями исключительного права на осуществление указанных выплат депонентам - владельцам ценных бумаг и выполнение депозитариями функций налогового агента).

В результате проведенных мероприятий, на рынке ОФЗ произошли следующие позитивные изменения:

– увеличилась ликвидность обращающихся выпусков (среднедневной оборот вторичных торгов ОФЗ вырос до 3 млрд. руб., то есть более чем в 4 раза по сравнению с 2009 г. (0,7 млрд. руб.);

- средний объем выпуска в обращении вырос с 45 до 83 млрд. руб.;

- в 4 раза увеличился средний объем размещения на аукционах – до 20 млрд. руб.;

- возросло число участников аукционов по размещению ОФЗ.

В планируемый период предлагаемые инвесторам ОФЗ будут диверсифицированы по срокам до погашения. При этом приоритетным направлением эмиссионной политики будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения. Исходим из необходимости поддерживать дюрацию портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

Планируется выпускать ОФЗ с постоянной ставкой купонного дохода. На нынешнем этапе эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода, которая устанавливается в зависимости от динамики индекса потребительских цен или ключевых индикаторов денежного рынка, не относится к числу приоритетов долговой политики.

Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в «эталонных выпусках» с большими объемами в обращении и погашением в «стандартных» точках кривой доходности облигаций, то есть 3. 5. 10. 15, 30 лет. Погашаемые в эти сроки выпуски облигаций наиболее востребованы инвесторами, так как позволяют им. в частности, хеджировать процентные и валютные риски. Поддержание высокой ликвидности «эталонных выпусков» ОФЗ планируется осуществлять путем регулярного обмена облигаций с приближающимися сроками погашения на новые «эталонные выпуски».