Регулирование межбюджетных отношений

В последние годы в России при  формировании доходов и расходов федерального, региональных и местных бюджетов наряду с распределением средств по статьям стала активно применяться такая форма, как бюджетные фонды. Понятие "фонд" в качестве правовой категории присутствует                                                             в гражданском, бюджетном, налоговом и других отраслях законодательства.

В рамках гражданского законодательства фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная  гражданами и (или) юридическими лицами                    на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели.

В бюджетном и налоговом законодательстве помимо организаций (например, Пенсионный фонд РФ) под фондом понимается фонд денежных средств, который формируется  за счет установленных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах и предназначенных для определенных целей.

Целевые бюджетные фонды имеют  свои особенности. Во-первых, они имеют целевые источники и целевое расходование средств. Например, БК РФ установлено, что размер резервного фонда Правительства РФ не может превышать 3% утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете общего объема расходов. Средства резервного фонда Правительства РФ направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Во-вторых, бюджетные фонды действуют только                     в течение одного финансового года, что отличает их от внебюджетных фондов, которые могут быть как постоянно действующими, так и временными.                           Это связано с тем, что действие бюджета ограничено во времени: одним финансовым годом или трехлетним плановым периодом. В-третьих, правовой режим бюджетных фондов определяется не только законами, но и подзаконными нормативными актами. В их числе БК РФ, Федеральный закон о бюджете                   на очередной финансовый год, законы субъектов РФ, положения, утверждаемые Правительством РФ и исполнительными органами власти субъектов РФ, положения, утверждаемые органами местного самоуправления. В-четвертых, состав целевых бюджетных фондов в бюджете непостоянен. Это обусловлено выдвигаемыми на очередной финансовый год приоритетными направлениями социально-экономической политики.

В настоящее время в составе  расходов бюджетов формируются различные  целевые бюджетные фонды. Через  одни предоставляются межбюджетные трансферты (финансовая помощь) нижестоящим  бюджетам, другие формируются как  резервные, а третьи предназначены  для устойчивости бюджетных расходов.

Средства, предназначенные для  передачи в бюджет субъекта РФ в форме межбюджетных трансфертов (финансовой помощи), аккумулируются в структуре федерального бюджета в специально созданных для этого бюджетных фондах:

- Федеральном фонде финансовой  поддержки субъектов РФ;

- Федеральном фонде реформирования  региональных и муниципальных  финансов;

- Федеральном фонде софинансирования  расходов;

- Федеральном фонде компенсаций.

В составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов также создаются целевые и  резервные бюджетные фонды, средства которых используются в целях  осуществления социальных, экологических  и других программ, ликвидации последствий  стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, а также покрытия дефицита, могут передаваться безвозмездно                       в виде субвенций, субсидий и дотаций в местные бюджеты.

Федеральный фонд финансовой поддержки  субъектов РФ создан в 1994 г., формируется за счет средств федерального бюджета и предназначен                                    для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Дотации                                из данного фонда распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению  на очередной финансовый год и  плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий год. Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов образуется в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности           по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы                 и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ.

Субсидии из фонда предоставляются  субъектам РФ, определенным                                 по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы.

Направления и порядок использования  субсидий из фонда определяются органами исполнительной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления и Положением о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов.

Фонд софинансирования расходов создан для обеспечения предоставления бюджетам других уровней бюджетной системы субсидий на финансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности),                            с использованием при этом единых принципов распределения указанных средств.

Это позволяет в рамках единой методологии  повышать прозрачность                     и объективность распределения субсидий, выделяемых в целях оказания содействия органам власти других уровней в осуществлении возложенных на них полномочий, а также дает возможность субъектам РФ или муниципальным образованиям самостоятельно принимать решения о целях направления расходов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований. В составе бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут создаваться аналогичные фонды.

Кроме перечисленных выше бюджетных  фондов федеральным бюджетом на очередной  финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервного фонда Президента РФ используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.

Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании указов и распоряжений Президента РФ.                                                     Не допускается использование средств резервного фонда Президента РФ                                     на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ.

Также в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ согласно ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций. Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Средства таких фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В 2004 г. в составе федерального бюджета  был образован Стабилизационный фонд РФ. В пояснительной записке к законопроекту,                       с принятием которого БК РФ был дополнен гл. 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации", указывалось, что общей предпосылкой для создания Стабилизационного фонда РФ является высокая зависимость экономии                        и финансовой системы России от экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы.

Доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигает 20%, топливно-энергетические ресурсы составляют 55% российского  экспорта, около 35% доходов федерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей  и газовой промышленности.

Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры                                        по диверсификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в ближайшие три - пять лет. Вследствие этого основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего динамики мировых цен на нефть.

Динамика мировых цен оказывает  существенное воздействие на долговую политику государства. При ухудшении  мировой конъюнктуры на нефть  происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке.

Таким образом, в отличие от стран  с диверсифицированной экономикой для Российской Федерации возможности  привлечения заемных средств  оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.

Отсутствие четких механизмов управления дополнительными доходами бюджета, полученными исключительно за счет внешнеэкономической конъюнктуры, способствует росту непроцентных расходов бюджета, ослаблению бюджетной политики и возникновению дополнительных "необеспеченных мандатов".

Как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ, механизмы                                         и принципы, заложенные при принятии решения о создании Стабилизационного фонда РФ, оправдали себя с точки зрения решения задачи финансовой стабилизации. Были снижены риски, связанные с притоком сверхдоходов                    от экспорта углеводородного сырья: избыточного повышения реального эффективного курса рубля, дополнительной инфляции и роста публичных обязательств, не подкрепленного долгосрочными источниками доходов.

Начиная с 2008 г. для обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен Стабилизационный фонд РФ был разделен на три части:

1) нефтегазовый трансферт представляет  собой часть средств федерального  бюджета, используемых для финансирования  нефтегазового дефицита федерального  бюджета за счет нефтегазовых  доходов федерального бюджета                            и средств резервного фонда;

2) резервный фонд;

3) Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе.

Согласно ст. 96.9 БК РФ резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается  нормативная величина резервного фонда  в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого                         на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что резервный фонд формируется                    за счет:

- нефтегазовых доходов федерального  бюджета в объеме, превышающем  утвержденную на соответствующий  финансовый год величину нефтегазового  трансферта при условии, что  накопленный объем резервного  фонда не превышает его нормативной  величины;

- доходов от управления средствами  резервного фонда.

Федеральным законом о федеральном  бюджете может быть предусмотрено  использование средств резервного фонда на досрочное погашение  государственного внешнего долга.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ. Он формируется за счет:

- нефтегазовых доходов федерального  бюджета в объеме, превышающем  утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств резервного фонда достигает (превышает) его нормативной величины;

- доходов от управления средствами  Фонда будущих поколений.

На период с 1 января 2010 г. до 1 февраля 2012 г. доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния и резервного фонда направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

Управление средствами резервного фонда и фонда будущих поколений  осуществляется Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ.